De gemeente Middelburg vraagt advies over vormgeving van de samenwerking met de gemeente Vlissingen op het gebied van de belastingen. Nadat de ondernemingsraad negatief adviseerde en in beroep ging stelde de gemeente dat het besluit onder het primaat van de politiek viel en dat de ondernemingsraad dus niet ontvankelijk was in zijn beroep. De ondernemingskamer Hof Amsterdam oordeelde dat nu zonder voorbehoud advies was gevraagd, de gemeente zich niet meer op het primaat van de politiek kon beroepen. Het beroep van de ondernemingsraad werd echter verworpen, omdat het besluit niet kennelijk onredelijk werd geacht.
Artikel 26 WOR en artikel 46d WOR. Ondernemingskamer Hof Amsterdam, 9 februari 2012, zaaknummer 200.096.953/01, LJNBV7331.
Feiten
De gemeenten Schouwen-Duiveland, Veere en Vlissingen willen samenwerkingsverbanden aangaan op 34 gebieden. De eerste daarvan betreft samenwerking tussen de gemeenten Middelburg en Vlissingen op het terrein van gemeentelijke belastingen.
Op 6 augustus 2009 heeft de gemeente Middelburg de ondernemingsraad (or) advies gevraagd over het voorgenomen besluit tot vaststelling van de projectstructuur, de `startnotitie samenwerking belastingen’ en een convenant met de gemeente Vlissingen over de `samenwerking belastingen’. De ondernemingsraad heeft positief geadviseerd. Op 26 juli 2010 heeft de gemeente Middelburg advies gevraagd over het ‘Plan van aanpak samenwerking belastingen’. Ook hierover heeft de ondernemingsraad positief geadviseerd.
Het beoogde samenwerkingsverband zal met zich meebrengen dat ambtenaren van Vlissingen worden ingepast in de ambtelijke dienst van de gemeente Middelburg en met de Middelburgse collega’s op het stadskantoor van Middelburg worden geïntegreerd. Op 9 juni 2011 heeft de gemeente Middelburg de ondernemingsraad verzocht hierover te adviseren. De samenwerking zal vorm krijgen in een organisatorische eenheid ‘belastingen’ met meer dan 20 medewerkers, binnen de afdeling Planning en Control van de gemeente Middelburg. De beoogd leidinggevende de heer K. zal als kwartiermaker optreden voor het nieuw te vormen samenwerkingsverband.
Tijdens een overlegvergadering lichtte de bestuurder toe dat de gemeente Vlissingen gevraagd heeft de heer K. operationeel leidinggevende te laten worden. De gemeente Middelburg heeft besloten deze wens tijdelijk te respecteren.
Op 6 oktober 2011 heeft de ondernemingsraad advies uitgebracht. Volgens hem past een operationeel leidinggevende (extra managementlaag) niet binnen de organisatiestructuur van de gemeente Middelburg, die drie niveaus kent (directie, afdelingshoofden en ambtenaren). Bovendien past uitbreiding van deze leidinggevende laag niet in de doelstellingen te bezuinigen op het management. De ondernemingsraad kon op onderdelen van de samenwerking akkoord gaan, maar adviseerde negatief over het aspect om een leidinggevende te plaatsen boven de eenheid Belastingen.
Op 12 oktober 2011 heeft de gemeente het besluit genomen, waarbij zij het advies van de ondernemingsraad niet opvolgde. De or is in beroep gegaan bij de Ondernemingskamer.
Oordeel Ondernemingskamer
Uit de adviesaanvraag van 9 juni 2011 blijkt niet dat bij het vragen van advies enig voorbehoud is gemaakt, integendeel. Uit de stukken moet juist worden afgeleid dat de gemeente Middelburg het besluit steeds heeft beschouwd, althans heeft behandeld, als een kwestie waarop het adviesrecht van de ondernemingsraad zonder meer van toepassing is. Daarom kan de gemeente niet met succes pas in deze procedure het standpunt innemen dat geen advies gevraagd had hoeven worden en dat aan de ondernemingsraad daarom geen beroep krachtens art 26 WOR toekomt. De ondernemingsraad is dus ontvankelijk.
De Ondernemingskamer overweegt verder dat het beroep alleen is gericht tegen plaatsing van een operationeel leidinggevende boven de organisatorische eenheid. De gemeente heeft benadrukt dat het fusieproces, waarin werkprocessen op elkaar moeten worden afgestemd en cultuurverschillen moeten worden overbrugd, gebaat is bij begeleiding door een leidinggevende binnen de te vormen eenheid. Tijdens de voorbereiding van de samenwerking is de wenselijkheid van een operationeel leidinggevende voor de organisatorische eenheid Belastingen gebleken en de projectgroep samenwerking belastingen heeft tot benoeming van de beer K. geadviseerd. Binnen de organisatie van de gemeente is veel draagvlak voor het besluit. In het adviestraject heeft de gemeente naar voren gebracht dat Vlissingen bijzonder veel waarde hecht aan benoeming van de heer K. tot operationeel leidinggevende. Ter terechtzitting bleek dat de gemeente stond voor de keuze tussen huisvesting van de nieuwe eenheid te Middelburg onder acceptatie van benoeming van de heer K. tot operationeel leidinggevende van die eenheid, of huisvesting van de eenheid te Vlissingen. In aanmerking genomen (1) de consensus van partijen over wenselijkheid en overige aspecten van de samenwerking en (2) de twee keuzemogelijkheden daartoe, en gelet op de steun onder de medewerkers van de gemeente voor benoeming van de heer K. als operationeel leidinggevende, kan niet gezegd warden dat de gemeente in redelijkheid niet tot het besluit heeft kunnen komen. In dat oordeel wordt betrokken dat, wat betreft de bezuinigingsdoelstelling, gelet op de rechtspositionele aanspraken van de heer K., het financieel geen verschil maakt welke functie hij krijgt.
Aantekening
De Ondernemingskamer verwerpt het beroep op het primaat van de politiek, omdat de gemeente Middelburg zonder enig voorbehoud advies heeft gevraagd. De Ondernemingskamer laat in het midden of het beroep op het primaat van de politiek anders wel had kunnen slagen. Dat lijkt niet aannemelijk aangezien deze adviesaanvraag de organisatorische vormgeving van de samenwerking betrof. Het primaat van de politiek geldt niet met betrekking tot het adviesrecht van de ondernemingsraad waar het betreft de gevolgen van het besluit, waarvoor het politiek primaat geldt, voor de werkzaamheden van de medewerkers. Overigens blijkt dat ook advies is gevraagd met betrekking tot het convenant met de gemeente Vlissingen over de `samenwerking belastingen’. De overeenkomst tussen twee gemeenten om samen te werken op het gebied van de uitvoering van een publiekrechtelijke taak, het innen van belasting, behoort wel tot het primaat van de politiek. Het is niet verplicht, maar wel toegestaan, in een dergelijk geval advies te vragen.
De Ondernemingskamer benadrukt weer dat het tot de zorgplicht van de ondernemer behoort in een adviesprocedure het medezeggenschapstraject te bewaken.
Let op
Besluiten, waarvoor het primaat van de politiek geldt, vallen niet ander het adviesrecht. De gevolgen van dergelijke besluiten voor de interne organisatie van het gemeentelijke ambtenarenapparaat behoren wel tot het adviesrecht.
