De jaren 2014 en 2015 hebben een wisselend beeld gegeven voor wat betreft de ontwikkelingen in de cao’s in verschillende overheidssectoren. Met name de kabinetssectoren ondervonden nog hinder van de naweeën van de recessie, het regeerakkoord en de nullijn. Dit leidde ertoe dat het in die sectoren moeizaam was om tot overeenstemming te komen. In juli 2015 is daarin een doorbraak gekomen door de opstelling van een overeenkomst over de loonruimte in de publieke sector. Daaraan wordt in paragraaf 2 aandacht besteed. In de overige sectoren was het wel mogelijk om tot vernieuwing of verlenging van cao-afspraken te komen. In paragraaf 3 geven we een overzicht van de stand van zaken. Een andere ontwikkeling die ook haar weerslag in cao-afspraken heeft en zal krijgen, is de Wet werk en zekerheid (WWZ). In paragraaf 4 gaan we na in welke mate de inhoud van de WWZ al een weerslag heeft gekregen in de cao-afspraken in de overheidssectoren.
De stand van zaken
- INLEIDING
De jaren 2014 en 2015 hebben een wisselend beeld gegeven voor wat betreft de ontwikkelingen in de cao’s in verschillende overheidssectoren. Met name de kabinetssectoren ondervonden nog hinder van de naweeën van de recessie, het regeerakkoord en de nullijn. Dit leidde ertoe dat het in die sectoren moeizaam was om tot overeenstemming te komen. In juli 2015 is daarin een doorbraak gekomen door de opstelling van een overeenkomst over de loonruimte in de publieke sector. Daaraan wordt in paragraaf 2 aandacht besteed. In de overige sectoren was het wel mogelijk om tot vernieuwing of verlenging van cao-afspraken te komen. In paragraaf 3 geven we een overzicht van de stand van zaken. Een andere ontwikkeling die ook haar weerslag in cao-afspraken heeft en zal krijgen, is de Wet werk en zekerheid (WWZ). In paragraaf 4 gaan we na in welke mate de inhoud van de WWZ al een weerslag heeft gekregen in de cao-afspraken in de overheidssectoren.
- LOONRUIMTE OVEREENKOMST PUBLIEKE SECTOR 2015-2016
Op 10 juli 2015 is een onderhandelaarsakkoord tot stand gekomen om de impasse te doorbreken aan de onderhandelingstafel als gevolg van de beperkte budgettaire ruimte voor arbeidsvoorwaarden. Een impasse die in verschillende sectoren, met name politie en Rijk, tot collectieve acties heeft geleid. Het akkoord is als uniek te kwalificeren,
omdat het gaat om een bovensectoraal akkoord, dat een uitzondering vormt op het geldende sectorenmodel. Partijen benadrukken dan ook uitdrukkelijk dat hier geen precedent vanuit mag gaan. Om afspraken te maken voor de loonruimte voor 2015 en 2016, is een koppeling gelegd tussen de pensioenafspraken en het primair loon. In de afspraken wordt vastgelegd dat het gaat om bindende afspraken voor de betreffende sectorale cao-tafels, tenzij sociale partners aan de sectorale tafels gezamenlijk besluiten tot een andere besteding. De uitwerking dient voor 1 januari 2016 gemaakt te zijn. Inmiddels is op basis van dit akkoord in verschillende sectoren een principeakkoord bereikt over nieuwe cao-afspraken (zie 16.3)
De overeenkomst is ook uniek omdat aan de zijde van de ambtenarencentrales maar drie van de vier het akkoord hebben ondertekend. De FNV heeft dit niet gedaan, omdat zij van mening is dat de gevolgen van dit onderhandelaarsakkoord voor de pensioenopbouw onvoldoende duidelijk zijn en dat er sprake zou zijn van een sigaar uit eigen doos, met name door de financiering door middel van vrijkomende pensioengelden. Omdat de FNV van mening was dat er geen sprake is geweest van open en reëel overleg conform de voorschriften die daarvoor gelden binnen de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP), heeft zij een kortgedingprocedure aangespannen tegen het akkoord en de verdere uitwerking daarvan. De rechter heeft de vordering van de FNV afgewezen. (Vzgnr. Rb Den Haag 1 oktober 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:11274). Hiertegen is hoger beroep aangetekend. De uitkomst daarvan was bij afronding van deze tekst nog niet bekend.
Zowel voor de kabinetssectoren als de onderwijssectoren wordt bepaald dat er ruimte is voor structurele loonsverhoging van 5,05 procent in 2015 en 2016, voor 2,2 procent afkomstig uit vrijval van de ABP-premie, waarvan 0.8 procent per 1 januari 2015. De vakcentrales hebben hierover nog een kortgedingprocedure gevoerd om uitbetaling daarvan separaat gerealiseerd te krijgen, los van de onderhandelingen over het cao-akkoord. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft zich gebogen over de vraag of de Staat hiertoe te houden is. Dit leidde tot een interpretatie van het pensioenakkoord, dat op 13 november 2014 is ondertekend door de partijen in de pensioenkamer van de ROP. De voorzieningenrechter concludeerde dat de vrijval van het werkgeversdeel van de pensioenpremie beschikbaar is met ingang van 1 januari 2015, dat dit geld tot besteding moet komen en dat daar binnen de sectoren afspraken over gemaakt moeten worden. De stelling van de minister dat eerst een sectorale cao dient te worden afgesloten voordat tot besteding van de pensioenvrijval kan worden gekomen, vindt geen steun in het pensioenakkoord. Maar dit laat onverlet dat de minister aan de sectorale cao tafel wel het voorstel kan doen om deze koppeling aan te brengen. Dit leidde tot afwijzing van de vordering van de vakcentrales (Rb Den Haag 10 april 2015,ECLI:NL:RBDHA:2015:4045).
De overige 2,85 procent bestaat uit een gefaseerde structurele loonsverhoging. Daarbovenop komt een eenmalige uitkering van 500 euro bruto in september 2015 en mogelijk nog een voordeel van circa 0,5 procent aan werknemerszijde voor verbetering van nettoloon door de pensioenaanpassing.
Voor de overige sectoren wordt aangegeven dat het primaire loon per 1 januari 2016 met 1,4 procent zal stijgen vanwege de verlaging van de ABP werkgeverspremie. Voor wat betreft de (overige) arbeidsvoorwaarden wordt aangegeven dat de overige sectoren een eigen zelfstandige verantwoordelijkheid hebben.
De financiering van deze loonsverhoging is mede mogelijk, omdat bovensectoraal besloten is per 1 januari 2016 de ABP-regeling voor ouderdomspensioen niet meer te indexeren op basis van de prijsinflatie, maar in plaats daarvan op de looninflatie. Voorts nemen partijen in het pensioenreglement op dat tot 1 januari 2021 er geen premieopslagen geheven worden, omdat in de huidige financiële situatie de kosten van een structurele premieopslag niet in verhouding staan tot het beslag dat het legt op de beschikbare middelen. Hierbij kan de opstelling van de toezichthouder De Nederlandse Bank (DNB) nog een rol spelen; direct na de totstandkoming van deze overeenkomst meldde DNB dat met ingang van 15 juli 2015 de rekenrente, waarmee pensioenfondsen de waarde van hun toekomstige verplichtingen berekenen, op een andere manier wordt bepaald. Deze nieuwe, realistischer beprijzing van de pensioenverplichting en -premies, zoals de DNB het noemt, kan gaan leiden tot beslissingen van pensioenfondsbesturen om over te gaan tot premieverhoging. Of het ABP-bestuur daartoe over zal gaan, moet de toekomst uitwijzen. In het loonruimteakkoord is aangegeven dat, mocht de situatie zich voordoen dat het ABP genoodzaakt wordt om tot korten over te gaan, partijen dan opnieuw in overleg getreden om de mogelijkheid van incidentele premieopslag te bezien.
- STAND VAN ZAKEN
Onderstaand overzicht geeft de stand van zaken weer van het cao-overleg in de verschillende sectoren alsook voor wat betreft bijzondere afspraken over het sociaal plan en van werk-naar-werkbeleid. Dit overzicht geeft de situatie per juli 2015 weer. Het kan zijn dat er nadien nog wijzigingen zijn aangebracht, zeker gezien het feit dat op 10 juli 2015 het eerder besproken onderhandelaarsakkoord over de loonruimte in de publieke sector is bereikt.
Tabellen: Stand van zaken van het cao-overleg (klik hier)
- DE DOORWERKING VAN DE WET WERK EN ZEKERHEID
Op 17 juli 2014 is de Wet werk en zekerheid (WWZ) in het Staatsbladgepubliceerd (Stb.2014,274). De inhoud van deze wet is bepaald door het sociaal akkoord van 11 april 2013. In grote lijnen kent de wet drie verschillende onderwerpen: – de versterking van de rechtspositie van de flexibele arbeidskrachten, voor een deel ingegaan op 1 januari 2015 en voor wat betreft de wijziging in de ketenbepaling voor contracten van bepaalde tijd per 1 juli 2015; – de wijzigingen in het ontslagrecht alsmede de introductie van de wettelijke transitievergoeding is met ingang van 1 juli 2015 ingegaan; – de wijzigingen in de duur van de WW alsmede enkele andere wijzigingen die ingaan op 1 januari 2016, met uitzondering van een andere invulling van het begrip ‘passende arbeid’, dat reeds op 1 juli 2015 is ingegaan.
Voor het overgrote deel heeft de WWZ betrekking op de gevolgen voor (civielrechtelijke) arbeidsovereenkomsten. Dit betekent dat de wet geen directe gevolgen heeft voor de overheidssectoren waar niet krachtens arbeidsovereenkomst wordt gewerkt. Wanneer het wetsontwerp over de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren wordt aangenomen (zie daarover hoofdstuk 19), zal dit anders worden. We kunnen constateren dat in het cao-overleg op dit moment nog niet wordt geanticipeerd op de stelselovergang van ambtenarenrecht naar het civiele arbeidsrecht. Daarvoor zal de wet eerst in het Staatsbladmoeten te staan. Het vertalen van de WWZ-wijzigingen naar cao-afspraken in de overheidssectoren kan er wel toe bijdragen dat de overgang minder groot zal zijn. Dit is anders voor wat betreft de wijzigingen in de WW, die zowel voor werknemers als voor ambtenaren gelden.
Hierna gaan we per deelonderwerp na in welke mate de WWZ reeds gevolgen heeft of zal gaan hebben bij het cao-overleg in de overheidssectoren.
- FLEXIBELE ARBEIDSRELATIES
In het sociaal akkoord is aangegeven dat het nodig is de verhoudingen tussen werkgevers en werknemers te herzien. In de arbeidsrelaties moet flexibiliteit en zekerheid zorgvuldig in balans zijn. Nodig is aanpassing van het gebruik van (schijn)constructies, evenals van de doorgeschoten flexibiliteit. In de WWZ is dit onder andere vertaald in een aanpassing van de bepalingen over de keten bij contracten voor bepaalde tijd. De oude regel 3 x 3 x 3 (maximaal drie contracten voor bepaalde tijd of maximaal drie jaar, waarbij tussenpozen van maximaal drie maanden meetelden) is vervangen door de regel 3 x 2 x 6 (maximaal drie contracten voor bepaalde tijd, maximaal twee jaar en tussenpozen van maximaal zes maanden tellen mee).
Tevens is er een verplichting gekomen om, wanneer een arbeidsovereenkomst 24 maanden heeft geduurd, een transitievergoeding te betalen bij beëindiging op initiatief van de werkgever, ook in het geval van een contract voor bepaalde tijd.
Voor die overheidssectoren waar met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd wordt gewerkt, heeft dit gevolgen. Met name in de onderwijssector is er veel te doen over deze wijzigingen. Bijvoorbeeld over hoe om te gaan met invalkrachten in het primair onderwijs, waar de minister van SZW zowel binnen als buiten de Kamer herhaaldelijk over is bevraagd. Omdat partijen er niet in geslaagd zijn om voor 1 juli 2015 per einde van de looptijd van de opgezegde cao PO tot overeenstemming te komen over een nieuwe cao, wordt gezien de bepalingen van de cao ervan uitgegaan dat deze cao wordt voortgezet na 1 juli 2015. Gezien het overgangsrecht van de WWZ betekent dit dat de nieuwe ketenbepaling nog niet van toepassing is. In de nieuwe cao voor deze sector zal daaraan aandacht moeten worden besteed. Dit geldt ook voor de andere onderwijssectoren.
Binnen de sector gemeente is het meest voortvarend geanticipeerd op de gewijzigde ketenbepaling. Met ingang van 1 juli 2015 is een gewijzigd artikel 2:4 CAR tot stand gekomen, waarin de ketenbepaling op een zelfde wijze wordt ingevuld als in de WWZ. In het kader van de Wet flexibiliteit en zekerheid uit 1998 is voor het eerst de bepaling over de ketenbepaling (3 × 3 × 3) opgenomen in het Burgerlijk Wetboek (BW). Voor ambtenaren is toen niet tegelijkertijd, bijvoorbeeld in de Ambtenarenwet, een dergelijke regeling ook opgenomen.
Binnen de kaders van het sectorenmodel is op iedere sectortafel aan de orde geweest of deze bepaling overgenomen moest worden, wat nagenoeg onverkort in alle sectoren het geval is geweest. Nu in het BW de ketenregeling wordt gewijzigd, brengt dit met zich mee dat op iedere sectortafel bekeken moet worden of een dienovereenkomstige aanpassing van de ketenregeling wenselijk is. Mocht overgegaan worden tot het aannemen van het wetsontwerp over de normalisatie van de rechtspositie van de ambtenaren, dan zou dit betekenen dat het arbeidsovereenkomstrecht voor het grootste deel van de ambtenaren van toepassing zal zijn. Als dat het geval is, is het niet meer noodzakelijk om de standaardregeling in de cao op te nemen, maar zal het alleen binnen de wettelijke kaders in de cao nog geregeld moeten worden als men gebruik wenst te maken van de mogelijkheden tot afwijking van de wettelijke regeling.
Ook op andere vlakken is merkbaar geweest dat de overheid als werkgever zich wat gelegen liet liggen aan de inhoud van het sociaal akkoord op dit vlak. Zo heeft de rijksoverheid de ‘Circulaire afbouwregeling inhuurvorm payrolling bij de sector Rijk’ opgesteld. Daarin is opgenomen dat overheidswerkgevers gefaseerd moeten toewerken naar de beëindiging van payrollcontracten en het niet aangaan van nieuwe contracten voor 1 mei 2015 of, in geval van verlenging, 1 mei 2016 (Stcrt.2014,10082).
Ook heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de minister wordt gevraagd aan te geven op welke wijze de rijksoverheid handelt in de geest van de WWZ (Kamerstukken II, 33818, nr. 66). Bij brief van 29 mei 2015 informeert de minister voor Wonen en Rijksdienst de Kamer hierover. Daarin geeft hij aan dat de rijksoverheid niet meewerkt aan het omzeilen van de ketenbepaling door draaideurconstructies te hanteren om het ontstaan van vaste contracten te voorkomen. Bij het verlengen van contracten met uitzendkrachten speelt voor het Rijk, als inlenende partij, het ontstaan van een vast contract geen rol, net zomin als het in de toekomst mogelijk verschuldigd zijn van een transitievergoeding. Het Rijk kondigt aan in overleg te gaan met uitzendbureaus over de werkwijze bij uitzendkrachten die langdurig bij de rijksdienst worden ingezet. Deze ontwikkelingen maken duidelijk dat de overheid steeds meer de spiegel voorgehouden krijgt om aan te tonen dat de politieke doelstellingen van het kabinet ook in het functioneren van de overheid als werkgever inhoud krijgen.
- ONTSLAGRECHT
De wijziging in het ontslagrecht hebben geen gevolgen voor ambtenaren, maar alleen voor werknemers met een arbeidsovereenkomst. Met name in de onderwijssectoren zijn de directe gevolgen merkbaar sinds 1 juli 2015. Voor die tijd kenden de onderwijssectoren geen preventieve ontslagtoets. De werkgever kon een werknemer ontslaan, die vervolgens de mogelijkheid had om dit achteraf, repressief, te toetsen. Ambtenaren konden dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht, werknemers op grond van het feit dat in de onderwijswetgeving was voorzien in de verplichting van scholen om aangesloten te zijn bij een Commissie van Beroep, die bevoegd was om ontslagbesluiten achteraf te toetsen alsook een aantal andere rechtspositionele maatregelen kon toepassen. Bij de totstandkoming van de WWZ is er discussie gevoerd over de vraag of deze aparte sectorale vorm van rechtsbescherming gehandhaafd zou moeten blijven of niet. De wetgever heeft de onderwijswetgeving aangepast, zodat er geen bekostigingsgrondslag meer is voor het aangesloten zijn bij de Commissie van Beroep. Dit betekent dat voor werknemers binnen de onderwijssectoren vanaf 1 juli 2015 een ontslag vooraf preventief getoetst moet worden. Afhankelijk van de ontslaggrond zal toetsing plaatsvinden door het UWV of de kantonrechter. Bij bedrijfseconomisch ontslag, waarvoor het UWV bevoegd is, bestaat de mogelijkheid om een cao-commissie in te stellen die deze taak van het UWV overneemt. Voor ontslagen die een relatie (kunnen) hebben met de identiteitsgrondslag van de school, is voorzien in aparte toetsing door een daartoe in te stellen commissie.
De wettelijke transitievergoeding is niet van toepassing op ambtenaren. Wel kan hierover discussie gaan ontstaan in de nabije toekomst: over de vraag of er nog reden is om voor ambtenaren te werken met afwijkende regelingen, nu er een wettelijke vergoedingsregeling is voor de opvang van de gevolgen van ontslag. Daarbij moet men zich realiseren dat het Burgerlijk Wetboek de mogelijkheid biedt om bij cao een aan de transitievergoeding gelijkwaardige voorziening op te nemen, waardoor de verplichting tot betaling van de wettelijke transitievergoeding komt te vervallen.
Kijkend naar de historie is het in het recente verleden altijd zo geweest dat, wanneer er wijzigingen doorgevoerd werden in het BW, het onderwerp vervolgens aan de sectortafels in de overheidssectoren op de agenda kwam te staan of deze regeling ingevaren moest worden in de sector-cao.
- WIJZIGINGEN WERKLOOSHEIDSWET
In de Werkloosheidswet worden een aantal wijzigingen doorgevoerd, waarvan de belangrijkste is de verkorting van de duur van de WW-uitkering van 38 maanden naar 24 maanden. Er is een overgangsregeling getroffen voor een geleidelijke afbouw van de WW tot aan 1 april 2019.
Vanaf dan is de WW-duur voor een ieder maximaal 24 maanden. In het sociaal akkoord is echter afgesproken dat het mogelijk is bij cao af te spreken dat de WW langer duurt. Daarmee wordt naast de publieke WW (maximaal 24 maanden) de private WW geïntroduceerd. Dit is ook wel te beschouwen als een soort wachtgeldregeling die in de cao wordt opgenomen.
Op 17 april 2015 heeft de Stichting van de Arbeid een brief aan de decentrale cao-partijen gestuurd over de aanvullende verzekering opbouw en duur WW in de cao’s. Daarin staat dat het van belang is om ervoor te zorgen dat uitvoeringsproblemen en kosten beperkt blijven, waarbij een belangrijke vraag is wie met de uitvoering belast gaat worden. De stichting adviseert cao-partijen om over de reparatie van de maximale duur tot 38 maanden en de opbouw vanaf tien jaar arbeidsverleden afspraken te maken. Met het oog op de invoering van deze wetswijziging per 1 januari 2016 zal hieraan in de verschillende overheidscao’s aandacht besteed moeten gaan worden. Tot nu toe heeft dit nog geen concrete invulling gekregen.
- CONCLUSIE
Het jaar 2014 en de eerste helft van 2015 kenmerkten zich in de meeste sectoren toch vooral door stilstand of een patstelling in het overleg over de arbeidsvoorwaarden. Dit is in de tweede helft van 2015 anders geworden, doordat er op basis van het loonruimteakkoord in verschillende sectoren afspraken gemaakt zijn over de sector-cao. Naast ontwikkelingen op het terrein van de lonen en het van-werk-naar-werkbeleid, zullen de gevolgen van de WWZ, dan wel de analoge toepassing daarvan, een belangrijk onderwerp gaan vormen. Mocht de Eerste Kamer het wetsontwerp over normalisering van de rechtspositie van ambtenaren aannemen, dan zal het overgaan van de ambtelijke rechtspositieregeling naar een civielrechtelijke collectieve arbeidsovereenkomst het cao-overleg, met name in de overheidssectoren waar voornamelijk ambtenaren werkzaam zijn, gaan domineren.
Voor het jaar 2016 en daarna liggen er dus een aantal grote onderwerpen te wachten op de cao-tafels om aangepakt te worden.
