| samen sterk in arbeidsrecht

© 2018 Sprengers Advocaten
Maatwerk software door Way2Web

Ongehoorzame ambtenaren

Den Haag kan verordonneren tot ze een ons weegt; als ambtenaren weigeren de schouders eensgezind onder de uitvoering van het nieuwe beleid te zetten blijft veel bij het oude. Hoe ongehoorzaam mag een ambtenaar zijn?

Het kabinet wil achttien miljard bezuinigen, waarvan naar verwachting 0,9 miljard op salarissen van ambtenaren. Er wordt beknibbeld op de kunsten en de ; bezem gaat door linkse hobby’s. In het kader van de voorjaarsschoonmaak overweegt het kabinet-Rutte het straatbeeld te zuiveren van de boerka. En o ja, uitgeprocedeerde asielzoekers en overige vreemdelingen zonder verblijfsstatus worden geacht om per direct hun koffers te pakken. zegt Den Haag.

Maar politiek Den Haag kan verordonneren wat het wil, als ambtenaren weigeren de schouders onder de uitvoering van het nieuwe beleid te zetten, blijft veel bij het oude. Hoe ongehoorzaam mag een ambtenaar zijn?
In de kantine van de Amsterdamse gemeentereiniging wijst kaderlid Ron Rumkorf van ambtenarenbond Abvakabo FNV er fijntjes op ‘dat het straks weer Koninginnedag wordt’, Het schrikbeeld van de afvalberg die vorig jaar na afloop van de feestelijkheden het openbare leven in de hoofdstad ontwrichtte, doemt op. Als de lokale overheid de cao niet naleeft, gooien vuilnisman· nen de boel z6 weer plat. ‘Ambtenaren hebben het recht om te staken,’ zegt Rumkorf. ‘Ik ben een loyale werknemer, maar ik blijf weI kritisch. Ik ben niet bang om de straat op te gaan,’

De Amsterdamse korpschef Bernard Welten noemde een boerkaverbod ‘in strijd met de waarden van de rechtsstaat’. Hij verzekerde dat onder zijn bewind agenten geen orthodoxe moslims gaan afvoeren als die het wettelijk vastgelegde kledingvoorschrift naast zich neerleggen, De politie kan haar tijd wel nuttiger besteden. ‘Soms wel,’ antwoordde hij toen Jeroen Pauw informeerde of hij burgerlijk ongehoorzaam aan het worden was. Na deze bekentenis eiste Wilders ontslag op staande voet voor de korpschef. VVD en CDA drongen er bij de minister van Veiligheid en Justitie op aan hem op het matje te roepen. D66 nam het in de wandelgangen voor de mondige commissaris op: ‘We mogen blij zijn dat er ten tijde van de Tweede Wereldoorlog agenten waren die weigerden uit te voeren wat het gezag hun opdroeg’ – oei, dat was geen pleidooi, briesten sympathisanten van het gedoogkabinet, maar een regelrechte belediging, Don’t mention the war.

Toen via WikiLeaks uitlekte dat topambtenaren Pieter de Gooijer en Richard van Zwol een Amerikaanse diplomaat hadden ingefluisterd om toenmalig vice-premier en PvdA-Ieider Wouter Bos onder druk te zetten, sprak voormalig staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans van ‘politieke matennaaierij’. Volgens de cables leek het de heren een briljant idee om Bos voor het blok te zetten: gewoon keihard zeggen dat Nederland zonder bijdrage in Afghanistan zou kunnen fluiten naar een zetel in de G20. Een grootrnacht opjutten om je directe chef onderuit te halen, zoiets doe je niet als ambtenaar, briesten PvdA, SP, GroenLinks en D66 in koor. Niettemin, in weerwil van oppositioneel gemor over zijn ‘deloyale gedrag’, werd De Gooijer begin dit jaar gepromoveerd tot Hare Majesteits Ambassadeur bij de Europese Unie.

Misverstand
Het is een wijdverbreid misverstand dat ‘kop dicht en gehoorzamen’ het adagium voor iedere ambtenaar zou moeten zijn, zegt Loe Sprengers, die via de Albeda Leerstoel aan de Universiteit van Leiden is verbonden als buitengewoon hoogleraar arbeidsrecht bij ambtenaren. Met uitzondering van defensiepersoneel, mogen ambtenaren gewoon staken. ‘Er is een Europees Sociaal Handvest waarin de vrijheid om collectieve actie te voeren is vastgelegd: legt Sprengers uit. Pogingen in de jaren zestig en zeventig om het stakingsrecht voor ambtenaren te reguleren, liepen op niets uit. Overheden stappen regelmatig naar de rechter omdat ze vrezen dat vakbondacties ‘disproportionele overlast’ voor de burger zullen opleveren, maar de praktijk leert dat die angst steeds minder vaak door de magistratuur wordt gedeeld,

Nee, Welten overtrad geen wettelijke regels toen hij zich publiekelijk uitsprak tegen het boerkaverbod. Sprengers: ‘De commissaris zei dat het in de boeien slaan van boerkadragers voor hem geen prioriteit heeft. Waarom zou hij dat niet mogen zeggen? Een korpschef heeft de taak om prioriteiten te stellen. Bovendien is dit een hypothetisch geval. Er ligt geen boerkaverbod. Het zou juist toegejuicht moeten worden dat Welten een bijdrage levert aan de gedachtevorming over dit onderwerp. Het zou anders liggen als hij roept dat hij onder geen beding aan handhaving van een boerkaverbod wenst mee te werken, ook niet als hem dat wordt opgedragen,’

Ook in de andere spraakmakende kwestie neemt Sprengers het voor de gekapittelde ambtenaren op. Zowel De Gooijer als Van Zwol had wat hem betreft het volste recht om de Amerikaanse gesprekspartner te attenderen op mogelijkheden om Wouter Bos tot de orde te roepen. ‘Er hebben gesprekken onder vier ogen plaatsgevonden, in de informele sfeer, en de verslagen daarvan zijn uitgelekt. Omdat de uitspraken niet in het openbaar werden gedaan, is vrijheid van meningsuiting hier niet aan de orde. Ambtenaren doen hun werk onder verantwoordelijkheid van de minister – en dat was niet Wouter Bos. Het lijkt me sterk dat ze op eigen houtje met de Amerikaanse diplomaat hebben gecommuniceerd over onderwerpen waar hun minister niets van afwist. Die ambtenaren kunnen hoe dan ook niet worden aangesproken op ongehoorzaam gedrag. De politieke verantwoordelijkheid voor hun handelen ligt bij de minister.’

Dolle jaren

‘Bestuurlijke ongehoorzaamheid’ groeide uit tot een nationaal begrip in de vier dolle jaren (2003- 2007) waarin de toenmalige VVD-coryfee Verdonk als minister van Vreemdelingenzaken en Integratie de bijnaam ‘IJzeren Rita’ verwierf. Haar plan om alle migranten met een Nederlands paspoort met terugwerkende kracht te onderwerpen aan een examen in de Nederlandse taal en cultuur liep stuk op internationale mensenrechtenverdragen en EU-wetgeving. Met het voorstel om in Nederland woonachtige onderdanen te verplichten op straat uitsluitend in het Nederlands met elkaar te converseren, kreeg Verdonk hoofdzakelijk de lachers op haar hand. Het ferme voornemen om iedere criminele Antilliaan terug te sturen naar de Antillen strandde bij de Raad van State. En van haar ‘effectieve terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers’ kwam in de praktijk niets terecht. Uitgeprocedeerde asielzoekers verdwijnen nu eenmaal vaker in de illegaliteit dan uit het land.

In 2006 rapporteerde de Raad van Europa ‘dat de rechten van vluchtelingen in Nederland in veel gevallen ondergeschikt werden gemaakt aan de wens van minister Verdonk om zoveel mogelijk uitgeprocedeerde asielzoekers uit te zetten. Dit staat op gespannen voet met Europese en internationale verdragen inzake mensen- en kinderrechten.’ Elders in Europa legt het centrale gezaglagere overheden simpelweg een dictaat op, in Nederland moet het Rijk ‘bestuursakkoorden’ sluiten om het beleid op lokaal niveau uitgevoerd te krijgen. Veel gemeenten voelen er niets voor om uitgeprocedeerde asielzoekers pardoes op straat te zetten. Als ze daarna dakloos rondzwerven, leveren ze pas echt een probleem op voor de openbare orde.
‘We vinden dat we een zorgplicht hebben tegenover deze mensen,’ zegt Jan Braat, senior beleidsadviseur bij de gemeente Utrecht.

De grote lijn werd zo’n tien jaar geleden uitgestippeld door het huidige PvdA-kamerlid Hans Spekman, die destijds wethouder was in Utrecht. Met het opvangen van uitgeprocedeerde asielzoekers verzekerde de Domstad zich van de gram van minister Verdonk. De sociaal-democratische staatssecretaris Nebahat Albayrak stelde zich minder hardvochtig op, maar haar CDA-opvolger Gerd Leers typeert illegalen als wetsovertreders die hard moeten worden aangepakt. ‘Hij zou beter moeten weten”: vindt Braat. ‘Als burgemeester van Maastricht was Leers woordvoerder van het Landelijk Overleg Gemeentebesturen inzake Opvang- en terugkeerbeleid. Destijds verscheen hij in de media om uit te leggen waarom het beleid van Rita Verdonk niet werkte. Nu deinst hij niet terug voor uitspraken waar hij fel tegen zou hebben geprotesteerd toen hij nog burgemeester was. We hebben een eigen verantwoordelijkheid als gemeente, ook op het terrein van het vreemdelingenbeleid. Soms staan Rijk en gemeenten dan tegenover elkaar.
Mensen met een verblijfsvergunning hebben recht op een huis, maar waarom zouden we het Rijk daarin ter wille zijn als we geacht worden asielzoekers daarna op straat te zetten? Voor wat hoort wat.’

Niet klakkeloos

Zeventig procent van de ambtenaren voorzag twee jaar geleden ‘een drama’ als de PW zou gaan regeren, volgens een enquête van vakblad re.Public. Meer dan de helft van de ondervraagden kondigde manhaftig aan te ‘weigeren om voor een PW-bewindspersoon te werken’. De score leidde prompt tot verontwaardigde Kamervragen van de PVV. Had minister Guusje ter Horst haar keurkorps nog wel onder controIe? Een ambtenaar die zich niet kan verenigen met het uit te voeren beleid zal naar een andere baan moeten omzien, antwoordde de minister. Uit een enquête van Binnenlands Bestuur bleek vorig jaar dat twaalf procent van de ambtenaren liever een andere werkgever zoekt dan voor een PW-bestuurder te werken. Een kwart van de politiek actieve ambtenaren is lid van de PvdA, het CDA komt op de tweede plaats met achttien procent.

Bijna dertig procent van de ambtenaren is lid’ van een politieke partij, terwijl van alle Nederlanders maar drie procent zich bij een partij heeft aangesloten, Met de weerstand tegen haar ministeriële voorstellen nog vers in het geheugen opperde Rita Verdonk vorig jaar dat beleidsambtenaren wat haar betreft geen lid van een politieke partij mogen zijn. Zij is voor politieke benoemingen van de ambtelijke top, zodat de bestuurder zeker weet dat de grote lijnen niet alleen worden uitgestippeld, maar ook trouwhartig worden uitgevoerd.
Hoezo zou een ambtenaar niet mogen weigeren om PW-beleid uit te voeren? ‘Dat mag onder bepaalde omstandigheden wel,’ meent buitengewoon hoogleraar politieke filosofie Govert Buijs van de Vrije Universiteit.

‘Ambtenaren zweren trouw aan de grondwet, niet aan een politieke partij. Ambtenaren hoeven niet klakkeloos te doen wat hun wordt opgedragen, Er mag geen sprake zijn van kadaverdiscipline. Als politici maatregelen invoeren die indruisen tegen de grondwet, dan hebben ambtenaren de plicht om zich daarvan te distantiëren.’

Omdat professor Loe Sprengers van het arbeidsrecht is en niet van de filosofie verschilt hij pittig van mening met professor Buijs over het recht van de ambtenaar om af te haken zodra de PW aan de macht komt. ‘Een ambtenaar mag zich niet laten leiden door zijn eigen opvatting. Hij dient het algemeen belang,’ legt Sprengers uit. ‘Een loyale beleidsambtenaars preekt de bestuurder in de voorbereidende fase voortdurend tegen, maar een besluit dat eenmaal genomen is, zal gerespecteerd en uitgevoerd moeten worden. Een ambtenaar mag gebruikmaken van het grondrecht vrijheid van meningsuiting, tenzij hij daarmee het functioneren van de overheid in gevaar brengt. Het is niet aan de ambtenaar, maar aan de rechter om te bepalen of een besluit in strijd is met de grondwet.’

Stél! Kan de eerste PW-burgemeester straks alIe ambtenaren van zijn of haar gemeentetriomfantelijk optrommelen om verplichtbij de installatie aanwezig te zijn? ‘lk betwijfel of dat zo’n sterk voorbeeld is,’ zegt de hoogleraar, ‘maar in zijn algemeenheid levert het negeren van een dienstopdracht problemen op; We gaan uit van een loyaal ambtenarenapparaat dat ongeacht de politieke kleur van de functiebekleders zijn werk doet.’

Revolutionaire romantiek
De liefhebber van echte ambtelijke ongehoorzaamheid komt dezer dagen volop aan zijn trekken in Tunesië, Egypte en Libië. Generaals die ‘de kant van het volk kiezen’, ongehoorzamer kan een ambtenaar niet zijn. Binnen de brave Nederlandse verhoudingen kenschetst bestuurder Jan Willem Dieten van vakbond Abvakabo FNV de ongehoorzame ambtenaar als een kritische geest die burger en overheid een dienst bewijst. ‘Bij de Belastingdienst moeten vierduizend banen worden wegbezuinigd, maar ik hoor van onze leden dat er juist te weinig mensen werken. Ze zouden miljarden extra kunnen binnenhalen, door onderbezetting blijft er veel geld liggen. Als de dienst anders wordt georganiseerd, zijn die bezuinigingen helemaal niet nodig. Ambtenaren moeten worden aangemoedigd om zich over dit soort zaken uit te spreken, in plaats van dat hen de mond wordt gesnoerd,’

In het hoofdkantoor van de bond strooit Dieten met voorbeelden. Een ambtenaar is een professional, maar daar zijn hogere machten zich niet altijd van bewust. ‘Wie had nee moeten zeggen toen onder politieke druk onverantwoord snel en zonder gekwalificeerd toezicht een cellencomplex voor uitgeprocedeerde asielzoekers bij Schiphol uit de grond werd gestampt?’ vraagt Dieten zich af. Na de catastrofale brand in 2005 konden de verantwoordelijken zich wel voor de kop slaan: de risico’s bleken veel groter dan verondersteld. ‘We wisten dat het foute boel was, maar eerlijk gezegd ben ik daar destijds geen ongehoorzame ambtenaren tegengekomen. Er werd beschaafd gemord. Als vakbond hebben wij aan dat gemor meegedaan,’ zegt Dieten. Of neem de ambtenaar die van zijn wethouder de opdracht kreeg om een rnilieurapport te herschrijven, ‘maar dan meer richting ons beleid’.

Of de medewerkster van een kinderdagverblijf die een slachtoffertje van huiselijk geweld onder haar hoede had, maar door de directeur werd gesommeerd zich nergens mee te bemoeien, ‘want als dit in de krant komt, gaat dat ons ‘Chefs en wethouders bemoeien zich vaker met de inhoud dan wenselijk is’ klanten kosten’. ‘Zo kan ik nog wel even doorgaan,’ verzucht Dieten. ‘Wij zijn er groot voorstander van dat ambtenaren worden getraind in het omgaan met dilemma’s. Iemand die in een politieke context werkt, moet keuzes maken. Is het wel verstandig om altijd blindelings uit te voeren wat de politiek opdraagt? De ambtenaar die op de rem trapt omdat het beleid naar zijn mening verkeerd uitpakt, is strikt genomen ongehoorzaam, Ik durf dat wel te definiëren als een goede ambtenaar.’

Intimidatie
De buitenwacht gaat ervan uit dat Bing (voluit: Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten) de handen vol heeft aan het opsporen van fraude en corruptie onder de lokale ambtenarij, maar het instituut onderzoekt ook belangenverstrengeling en manipulatie door burgemeesters en wethouders. Met behulp van de ‘integriteitmeter’ traceert Bing in hoeverre het ambtenarenapparaat in een bepaalde gemeente zich geringeloord voelt door bestuurders. Gemiddeld geeft twintig procent van de ambtenaren aan daar regelmatig last van te hebben.

‘Intimidatie is een van de meest voorkomende Integriteitschendingen,’ zegt Bing-directeur Emile Kolthoff. ‘Uit onze workshops blijkt dat ambtenaren daar enorm veellast van hebben. Mensen worden er letterlijk ziek van. Een ambtenaar moet vrij zijn om op basis van zijn expertise advies uit te brengen over de wijziging van een bestemmingsplan of over het verstrekken van een vergunning, maar de praktijk leert dat chefs en wethouders zich vaker met de inhoud bemoeien dan wenselijk is. Linksaf is het beste, concludeert de ambtenaar. Prima, als je maar opschrijft dat rechtsaf de voorkeur heeft, zegt de wethouder. In sommige gemeenten zijn ambtenaren er zo aan gewend dat dit zo gaat dat ze altijd klakkeloos opschrijven wat de wethouder wil. In grote steden tolereren hoogopgeleide beleidsambtenaren in de bovenste salarisschalen dit soort praktijken niet. In kleinere gemeenten ligt het niveau lager. Een ambtenaar die weigert zich te laten souffleren, kan een collega vragen om het schrijven van dat rapport van hem over te nemen. Als dergelijke alternatieven er niet zijn, is ongehoorzaamheid de enige oplossing.

De ongehoorzame ambtenaar kan zijn beklag doen bij een meldpunt voor klokkenluiders of met zijn verhaal naar de krant stappen.’ Slechts de helft van de ambtenaren beschouwt zijn politieke bazen als competent, bleek onlangs uit onderzoek onder auspiciën van de site InOverheid.nI. Volgens vijfenveertig procent van de rijksambtenaren wordt de kwaliteit van bestuurders steeds slechter. Dat kan nog spannend worden in de toekomst, als ruim de helft van alle ambtenaren volhardt in de weigering om PW-beleid uit te voeren.

Sprengers voorziet dat het zo’n vaart niet zal lopen ‘Zolang er nog geen PW-bestuurders zijn, praten we over een hypothetische situatie,’ vindt hij. ‘Een politicus kan wel allerlei verschrikkelijke dingen roepen, maar zolang dat zich niet vertaalt in wettelijke maatregelen blijft alles bij het oude. De wereld draait allang niet meer alleen om Den Haag. De kloof tussen besluitvorming en de praktische haalbaarheid wordt steeds groter.’

Datum
26 maart 2011

Rechtsgebied
Ambtenarenrecht

in: Vrij Nederland 26 maart 2011, , p. 28-33

Nieuwsbrief

Meer informatie