Langs de randen van het arbeidsrecht speelt zich al enige tijd een discussie af over hoe wij in Nederland willen werken. Deze discussie richt zich onder andere op het probleem van de zogenaamde ‘schijnzelfstandigheid’.
Dit begrip ziet op een werkende die formeel zelfstandig is en werkt op basis van een overeenkomst van opdracht (ook wel ZZP’er), maar die in feite nauwelijks verschilt van de werknemer die werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst. Dit kan onwenselijke gevolgen hebben: enerzijds voor de zelfstandige omdat hij op grond van de overeenkomst van opdracht in beginsel geen arbeidsrechtelijke bescherming geniet, anderzijds voor de maatschappij omdat deze zelfstandige (bijvoorbeeld) niet bijdraagt aan de collectieve verzekeringen. Tot op heden is het voor de wetgever lastig gebleken dit probleem aan te pakken.
In het coalitieakkoord van kabinet Rutte IV heeft de huidige coalitie echter beloofd dat er helderheid zal komen voor zelfstandigen, waarbij ‘echte zelfstandigen’ worden ondersteund en schijnzelfstandigheid wordt tegengegaan. In de Hoofdlijnenbrief Arbeidsmarkt van 5 juli 2022 heeft de minister als apart thema benoemd “een gelijker speelveld tussen werknemer en zelfstandige, meer duidelijke en opeisbare regels en handhaving”. In deze brief is toegelicht dat de minister deze problematiek langs drie lijnen wil oplossen.
I. Een gelijker speelveld
De eerste lijn betreft het creëren van een gelijker speelveld tussen zelfstandigen en werknemers. De huidige ongelijke behandeling vormt volgens de minister een oneigenlijke prikkel voor de keuze hoe arbeid in een bepaald geval wordt ingericht. Daarbij wordt wel direct erkend dat de verschillende arbeidsverhoudingen ook verschillende functies hebben en dat om die reden verschillen ook in de toekomst blijven bestaan. Concreet wil de minister enkele fiscaal voordelige regelingen voor zelfstandigen afbouwen, om de fiscale posities meer gelijk te trekken met de werknemer. Ook wordt een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen beoogd. Verder zal de ACM een nieuwe leidraad opstellen ten aanzien van collectieve onderhandelingen voor zzp’ers. Ten slotte zal de SER ook meer aandacht geven aan de positie van zelfstandigen en wordt onderzocht hoe zelfstandigen een gelijkwaardige plek in het arbeidsvoorwaardenoverleg tussen sociale partners kunnen krijgen.
II. Duidelijkheid over de kwalificatie
De tweede lijn betreft het verduidelijken van het zogenaamde kwalificatievraagstuk: is er in een concreet geval sprake van een arbeidsovereenkomst of een overeenkomst van opdracht? De minister wil dit grijze gebied in dit vraagstuk verkleinen. Dit is de lijn die voor arbeidsrechtelijke vraagstukken de grootste impact zal hebben. Concreet noemt de minister drie maatregelen die voor meer duidelijkheid moeten zorgen.
A. Allereerst wordt de beoordeling van arbeidsrelaties verduidelijkt. Het kabinet wil vasthouden aan de bestaande criteria voor een arbeidsovereenkomst – te weten loon, arbeid en gezag – maar wil wel duidelijker maken wanneer sprake is van ‘werken in dienst van’. Het gezagsvereiste is dus essentieel.Dit wordt uitgewerkt aan de hand van drie ‘hoofdelementen’ van het nieuwe gezagscriterium. Van belang zijn (i) de ondergeschiktheid ten opzichte van de werkgever, oftewel het materieel gezag, (ii) of sprake is van werk dat organisatorisch is ingebed in de onderneming van de werkgever en (iii) of sprake is van zelfstandig ondernemerschap. De eerste twee hoofdelementen zijn indicaties voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst. Het derde element is een contra-indicatie. Aan de hand van deze verder uit te werken hoofdelementen zullen criteria en contra-criteria worden opgesteld, waarbij de wetgever richting zal geven in de weging van die criteria.
B. Als tweede maatregel wenst de minister een nieuw civielrechtelijk rechtsvermoeden in de wet op te nemen, wat inhoudt dat werkenden met een tarief onder een bepaalde norm worden geacht te werken op basis van een arbeidsovereenkomst. Dit vermoeden kan, wanneer daar door de werkende een beroep op wordt gedaan, door de wederpartij ( “de gestelde werkgever”) worden weerlegd. Met dit rechtsvermoeden wordt beoogd met name de werkenden met een beperkte onderhandelingspositie te beschermen. Naar de hoogte van deze ondergrens wordt nog nader onderzoek gedaan.
C. Ten slotte zal ook de webmodule worden doorontwikkeld op basis waarvan een indicatie kan worden gegeven of sprake is van een arbeidsovereenkomst.
III. Handhaving
Ook de handhaving op dit onderwerp moet worden verbeterd. De handhaving op de kwalificatie van arbeidsrelaties moet zo veel mogelijk plaatsvinden conform de algemene handhavingsstrategieën van de Belastingdienst, zowel door het bieden van preventieve ondersteuning als door het treffen van maatregelen achteraf. Op korte termijn zal met name worden gewerkt aan het verkrijgen van voldoende capaciteit bij de Belastingdienst, het aanscherpen van de communicatie en het op orde krijgen van verschillende handhavingsstrategieën. Tegelijkertijd wordt toegewerkt naar het opheffen van het huidige handhavingsmoratorium per uiterlijk 1 januari 2025. Ter voorbereiding op dit opheffen zal het kabinet actief samenwerken met het deel van de arbeidsmarkt dat kan en wil voldoen aan fiscale en sociale verplichtingen, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan de meest risicovolle sectoren of arbeidsrelaties. Ook wordt onderzocht of de Belastingdienst aanwijzingen aan opdrachtgevers anoniem kan publiceren, om zo ook voor duidelijkheid te zorgen voor opdrachtgevers in vergelijkbare situaties. Dit alles blijft wel afhankelijk van de voortgang op de eerste twee hoofdlijnen.
Conclusie
Langs deze drie hoofdlijnen zal de minister het toekomstig beleid over het werken als zelfstandige verder uitwerken. Daarbij worden ook gesprekken gevoerd met specifieke sectoren, zoals de zorg en het onderwijs, waarin deze problemen een bijzonder grote rol spelen. Voor sommige van deze sectoren zal wellicht, naast de algemene regelgeving zoals hiervoor omschreven, nog sectorspecifiek beleid komen. Aan de hand van overleg met de Kamer wil de minister richting de zomer van 2023 een conceptwetsvoorstel voor internetconsultatie voorleggen, dat – als alles goed gaat – begin 2024 als voorstel bij de Kamer kan worden ingediend. Deze beoogde wetgeving zou dan ingaan op 1 januari 2025 en zal zoveel mogelijk aansluiten op het opheffen van het handhavingsmoratorium. Voor nu zijn de hoofdlijnen dus duidelijk, maar de uitwerking moet nog volgen. Precies die uitwerkingen, zoals de ondergrens voor het uurtarief waarbij het rechtsvermoeden van arbeidsovereenkomst zal gelden, zullen van groot belang zijn. De discussie over schijnzelfstandigheid is hiermee dus zeker nog niet ten einde.
