Het wetsontwerp Normalisering rechtspositie ambtenaren bevat een aantal bepalingen die van belang zijn voor de wijze waarop de overgang van de aanstelling naar de arbeidsovereenkomst zal verlopen en voor wat betreft de inhoud van de arbeidsvoorwaarden die zullen gaan gelden. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen het individuele en het collectieve niveau.
1. Individuele rechtspositie
In het wetsontwerp is opgenomen dat er sprake is van een overgang van rechtswege van de aanstelling naar de individuele arbeidsovereenkomst (art. 14 lid 1, eerste volzin). Dit betekent dat de overheidswerkgever niet voorafgaand aan de overgang of ten tijde van de overgang met individuele werknemers arbeidsovereenkomsten moet afsluiten om te bewerkstelligen dat de voormalige ambtenaren op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst zullen zijn. Hierin zit een tegenspraak met de doelstelling van het wetsontwerp. Uitgangspunt is namelijk dat de tweezijdige arbeidsrelatie, een kenmerk van gelijkwaardigheid, emancipatie en mondigheid, ook in de rechtsrelatie tussen overheidswerkgever en ambtenaar zal gaan gelden. Van rechtcswege te bepalen dat de voormalige ambtenaren geacht worden de wil te hebben een arbeidsovereenkomst aan te gaan, staat daarmee op gespannen voet. Pragmatische overwegingen om grote uitvoeringsproblemen te voorkomen, hebben echter de boventoon gehad.
In artikel 14 lid 1, tweede volzin, is voor de individuele ambtenaren vervolgens gewaarborgd dat onderdeel van de nieuwe arbeidsovereenkomst uit zullen maken alle beslissingen, afspraken en toezeggingen inzake zijn arbeidsvoorwaarden, zoals die golden vóór de normalisering. Er is geen sprake van een limitatieve opsomming, wat blijkt uit de toevoeging van de woorden “waaronder in ieder geval zijn begrepen”. In een eerdere versie was er wel sprake van een limitatieve opsomming, hetgeen in een latere versie van de wettekst is aangepast[1].
Ook voor degenen die een uitkering ontvangen, voortvloeiend uit hun (voormalig) ambtenaarschap, zal de normalisering geen verandering aanbrengen in hun rechten. Dit is geregeld in artikel 17 lid 2.
2. Collectieve regelingen
In artikel 17 lid 1 is bepaald dat de krachtens deze wet vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, zoals die luidde voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van de wet, komen te vervallen. Dit betekent dat alle op grond van artikel 125 lid 1 Aw tot stand gekomen regelingen, die overheidswerkgevers op grond van deze bepaling dienden vast te stellen, daarmee komen te vervallen. In eerste instantie was op dit punt verder geen overgangsrecht voorzien. De indieners van het wetsontwerp waren van mening dat door ervoor te zorgen dat er voldoende tijd zou zitten tussen het aannemen van het wetsontwerp en de datum van invoering, er voldoende tijd zal zijn voor cao-partijen om ervoor te zorgen dat er tijdig een cao zou zijn. Vanuit de hoek van de vakorganisaties is hierop kritiek geuit, dat op die manier onderhandeld zou moeten worden vanuit het nulpunt, namelijk dat er geen regelingen meer zullen zijn indien er geen akkoord tot stand gekomen is voor het van kracht gaan van de wet. Daarmee wordt materieel door dit wetsontwerp invloed uitgeoefend op de inhoud van de arbeidsvoorwaarden dan wel het overleg daarover.
De indieners hebben onderkend dat dit een mogelijk probleem zou kunnen opleveren, dat door hun niet wordt beoogd. Doelstelling van het wetsontwerp is om te komen tot een ander formeel stelsel, maar niet tot het materieel wijzigen van de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren. Dit heeft geleid tot de toevoeging van lid 3 aan artikel 17 waarin staat dat er voor zover en voor zolang op het, in het eerste lid bedoelde, tijdstip geen collectieve arbeidsovereenkomst is gesloten waarbij een overheidswerkgever partij is, een in het eerste lid bedoeld voorschrift verbindend blijft voor overheidswerkgever en zijn ambtenaren als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst, voor zover niet in strijd met deze wet of dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht . Hiermee wordt tot het moment dat er een cao tot stand is gekomen, gewaarborgd dat de oude rechtspositieregelingen nog blijven doorlopen. Kijkend naar de toelichting die gegeven is door de indieners van het wetsontwerp is het daarna gedaan met de oude voorschriften die op grond van artikel 17 lid 1 dan zijn komen te vervallen[2].Als gekeken wordt naar de tekst van voornoemd artikellid is er eveneens aanleiding om er vanuit te gaan dat ten aanzien van de onderwerpen waarover nieuwe afspraken in een cao gemaakt worden de oude voorschriften komen te vervallen. Ten aanzien van de onderwerpen die niet door de cao worden bestreken, zouden de oude voorschriften nog hun kracht blijven behouden.
Hoe dit ook zij, het is in ieder geval van belang dat cao-partijen ervoor zorgen dat zij in de eerste cao die ze afsluiten duidelijkheid creëren over de wil die ze hebben om het totale pakket van arbeidsvoorwaarden in de sector te reguleren. Het is raadzaam daarbij eventueel uitdrukkelijk aan te geven of daarmee bepaalde voorschriften komen te vervallen, ook in het geval daar niets meer over geregeld wordt, dan wel dat deze onderwerpen in een later stadium nog onderwerp van een nieuwe cao zullen worden en dat er vanuit gegaan wordt dat deze zolang nog voortduren.
3. Binding werknemers
Met de overgang van rechtswege naar de arbeidsovereenkomst is zeker nog niet alles geregeld. Daarmee is voor het moment van de overgang gewaarborgd dat de juridische basis van de arbeidsrelatie een arbeidsovereenkomst is geworden. Echter, op het moment dat er een nieuwe cao tot stand komt, zal het belang van de overheidswerkgever groot zijn om alle werknemers daar ook aan te binden. Op grond van de Wet op de Cao is er alleen sprake van een rechtstreekse binding van die werknemers die lid zijn van de vakbonden. Namens hen is immers door de vakbonden onderhandeld. De niet-vakbondsleden worden indirect gebonden, gezien het feit dat het de overheidswerkgever niet vrij staat om afspraken te maken in strijd met de tekst van de cao (artikel 14 Wet Cao). Maar een meer directere verbinding wordt in het algemeen gerealiseerd door een incorporatiebeding in de arbeidsovereenkomst op te nemen. Dan wordt onderdeel van de arbeidsovereenkomst dat de cao, vaak met de toevoeging ‘alsmede toekomstige wijzigingen daarvan’, op deze arbeidsovereenkomst van toepassing is. Door het zetten van de handtekening door de werknemer onder een dergelijke tekst, is een wilsovereenstemming tot stand gekomen en daarmee de binding van de werknemer aan de cao gerealiseerd. Bij de overgang van rechtswege naar de arbeidsovereenkomst is er geen tekst van de arbeidsovereenkomst voorhanden, laat staan met een dergelijk beding. Dit betekent dat de overheidswerkgever toch zal dienen zorg te dragen dat alle ambtenaren een arbeidsovereenkomst met een dergelijke inhoud zullen gaan ondertekenen. Voor werknemers die er niet toe bereid zijn, kan de overheidswerkgever aangeven dat dan alleen de ‘bevroren’ arbeidsvoorwaarden zullen worden toegepast. Eventuele wijzigingen uit de cao zullen dan niet op deze werknemers toegepast gaan worden, omdat ze niet de wil hebben dat de cao op hun arbeidsrelatie van toepassing gaat zijn. Indien met de overgang naar de nieuwe cao er ook sprake is van bijvoorbeeld een aantrekkelijke loonsverhoging, zal de bereidheid in het algemeen van werknemers om een dergelijke arbeidsovereenkomst te ondertekenen groot zijn. Indien het moment gepaard gaat met overwegend negatieve wijziging in de arbeidsvoorwaarden, zal die prikkel veel minder groot zijn.
[1] Kamerstukken II, 32550, nr. 5, toenmalig art. 12 lid 1
[2] Handelingen Tweede Kamer 15 januari 2014, p. 17. Van Heijum, een van de indieners van het wetsontwerp, geeft daarbij aan dat rechtspositieregelingen blijven gelden tot de nieuwe cao tot stand zijn gekomen. Hij spreekt in dat verband van een ‘stok achter de deur’ op de onderhandelingen.
