Tijdens het symposium ‘De primaten van de WOR’ was onder andere de vraag aan de orde of de ontwikkeling in de wetgeving om een groot deel van de ambtenaren onder het ‘normale’ arbeidsrecht te brengen, niet ook gevolgen moet hebben voor de bepaling over het primaat van de politiek.
Bij de invoering van de WOR voor de overheidssector in 1995 was het uitgangspunt dat deze wet zoveel mogelijk op dezelfde manier van toepassing zou moeten zijn als in de marktsector. De belangrijkste uitzondering daarop is de bepaling over wat aangeduid wordt als het ‘primaat van de politiek’: “De ondernemingsraad heeft geen overlegrecht, en daarom ook geen advies- en instemmingsrechten, over aangelegenheden die te maken hebben met de publiekrechtelijke taak, tenzij en voor zover het de gevolgen voor de in de onderneming werkzame personen betreft” (artikel 46d sub b WOR). Hieruit valt af te leiden dat de bepaling niet absoluut is. Als de politieke besluitvorming betrekking heeft op de gevolgen voor de werkzaamheden van personeel, moet er in ieder geval ook raadpleging van de ondernemingsraad plaats vinden. De bepaling heeft een dubbele doelstelling:
1. Bescherming van het politieke besluitvormingsproces, dat niet verstoord zou moeten worden door het vooraf moeten raadplegen van een medezeggenschapsorgaan.
2. De wens om de medezeggenschap van ambtenaren zoveel mogelijk net zo vorm te geven als in de marktsector en niet meer te beperken dan strikt nodig is voor de bescherming van het politiek primaat.
De minister heeft aangegeven dat het een taak van rechters is om exact te bepalen waar de grens in concrete gevallen ligt.
Rechtspraak
Inmiddels zijn zes zaken die betrekking hebben op het primaat van de politiek aan de Hoge Raad voorgelegd. Al die zaken zijn eerst door de Ondernemingskamer beoordeeld. Twee hooggespecialiseerde rechterlijke colleges, die bekend staan om een grondige analyse van wetgeving waarop zij hun oordelen baseren, hebben dus naar de zaken gekeken. Slechts in één van de zes zaken komen zij tot dezelfde conclusie (zie schema). De wettelijke bepaling over het primaat van de politiek blijkt dus niet eenvoudig en eenduidig te interpreteren. De Hoge Raad is van oordeel dat er geen ruimte is voor de medezeggenschap, zeker niet in het beginstadium van het besluitvormingsproces. Maar zelfs bij een besluit tot privatiseren, waarbij de vraag ‘wel of geen privatisering?’ gebaseerd werd op de uitkomsten van een onderzoek naar de kosten van de personele gevolgen van privatisering, was er geen adviesrecht voor de or. Op het moment van beslissing tot privatiseren zijn de personele gevolgen nog niet in beeld, aldus de Hoge Raad. En hoeft er dus nog geen advies te worden gevraagd. In de laatste beschikking geeft de Hoge Raad wel voor het eerst aan dat de bepaling over het primaat van de politiek “evenwel niet verder gaat dan strikt genomen nodig is met het oog op de bescherming van het primaat van de politiek” dat geldt bij de uitoefening van de bevoegdheid tot vaststelling van de begroting. Bij de verdere uitwerking zou een beroep op het primaat van de politiek niet meer aan de orde zijn, zo mag de uitspraak van de Hoge Raad worden gelezen.
Wetsontwerp
Op dit moment ligt bij de Eerste Kamer een wetsontwerp om de rechtspositie van ambtenaren te normaliseren. Ongeveer 80 procent van de huidige ambtenaren zullen van de ambtelijke aanstelling naar een arbeidsovereenkomst overstappen. Hun rechtspositie zal daarmee dezelfde worden als die van werknemers. De onderbouwing hiervoor is dat ook voor ambtenaren het realiseren van tweezijdigheid en gelijkwaardigheid in de arbeidsrelatie met hun werkgever van belang is, zowel materieel als ook formeel. Als voordelen worden geschetst: “bevordering van de harmonieuze arbeidsverhoudingen, stabiliteit van de arbeidsrelatie, vergroting van de beroepstrots van ambtenaren en van het gevoel als mondige werknemers gerespecteerd te worden.”
Als de wetgever met dit wetsontwerp wil benadrukken dat ambtenaren hiermee nog meer dan voorheen gepositioneerd moeten worden als mondige werknemers, dan is er alle reden toe om dit vervolgens ook te vertalen naar de bepaling over het primaat van de politiek. Immers, de strakke lijn in de rechtspraak van de Hoge Raad heeft tot gevolg dat de or bij de overheid nu maar over een beperkt deel van de besluitvorming iets te zeggen heeft en laat betrokken wordt doordat hij achteraan in het besluitvormingsproces staat. De vraag is of de wetgever de inbreng van de or’s ook van belang vindt voor de politieke organen op het moment dat ze tot besluitvorming overgaan. De afgelopen jaren zijn er de nodige onderwerpen geweest waarbij bleek dat het realiseren van politieke doelstellingen spaak liep door problemen in de uitvoering binnen de ambtelijke organisatie. Dit roept de vraag op of adviezen van ondernemingsraden, die buiten de ambtelijke hiërarchische lijn informatie en standpunten naar voren kunnen brengen, niet eens te meer van groot belang kunnen zijn voor de politieke organen. De or-adviezen kunnen een belangrijke lakmoesproeffunctie vervullen bij het nagaan of de via offiiële kanalen verstrekte informatie ook spoort met de waarneming van degenen die bij de uitvoering betrokken zijn. In het politieke debat zijn echter niet of nauwelijks geluiden te horen die dit belang van de medezeggenschap onderkennen. De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zou een goede aanleiding kunnen zijn om na te gaan of de uitleg die de rechtspraak aan de
bepaling over het primaat van de politiek geeft, nog wel strookt met de opvattingen binnen het parlement over de rol van de Ondernemingsraad bij de politieke besluitvorming.
Alternatieven
Het kan ook anders. Onderstaand volgen een aantal suggesties voor alternatievent
Beperk het bereik van de onderwerpen die onder het primaat van de politiek vallen. Nu is het zo omschreven dat in beginsel alles wat met de publiekrechtelijke taak te maken heeft, buiten de bevoegdheid van de or valt, tenzij en voor zover het betrekking heeft op personele gevolgen. Zou het niet beter zijn dit omgekeerd te formuleren? Dan is de or in beginsel bevoegd ten aanzien van publiekrechtelijke aangelegenheden, tenzij het bijvoorbeeld besluitvorming betreft die valt onder de bevoegdheden van de gekozen volksvertegenwoordiging en die geen betrekking heeft op personele gevolgen.
Is het wel nodig om alle overleg-, initiatief- en informatierechten van de or uit te schakelen, zoals dit in de huidige wet is gebeurd?
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever het nodig heeft geacht om de rol van de rechter, met name die van de Ondernemingskamer bij het adviesrecht, uit te sluiten, met als motivering dat het aan de politiek is om uiteindelijk te beslissen wat besloten moet worden en dat daarbij geen rol voor de rechter is weggelegd. Het is de vraag of de positie van de politiek zoveel anders is dan die van een grote multinationale onderneming. Ook bij dergelijke bedrijven gaat de Ondernemingskamer niet op de stoel van de ondernemer zitten, maar toetst hij of in redelijkheid en met afweging van alle belangen dit besluit genomen had kunnen worden. Maar als toch een andere positie voor de or bij de overheid nodig wordt geacht, valt ook te denken aan het opnemen van een adviesrecht vergelijkbaar met artikel 30, waarbij over aangelegenheden die onder het primaat van de politiek vallen wel voorafgaand advies noodzakelijk is, maar waarvoor vervolgens geen beroep bij de Ondernemingskamer open staat. Wel kan dan in voorkomende gevallen de naleving van de wet worden gevraagd als geen (tijdig) advies is gevraagd
Er ligt hier een taak voor de wetgever om ontwikkelingen in het kader van de normalisering van de ambtelijke rechtspositie, zoals die sinds 1980 binnen de overheid heeft plaatsgevonden, verder door te trekken naar het terrein van de medezeggenschap
