In deze tijd wordt er regelmatig kritiek geuit op de cao, het overleg om tot cao-afspraken te komen en het juridisch stelsel waar dit is ingebed. Kritiek die bijvoorbeeld betrekking heeft op de regeldichtheid van cao-afspraken, het gebrek aan draagvlak voor de Cao vanwege het teruglopend ledental van vakbonden, de houtgreep van het overeenstemmingsvereiste in het cao-overleg bij de overheid, het te weinig kunnen inspelen op de behoefte aan maatwerk en de behoefte aan flexibilisering. In deze bijdrage wil ik ingaan op de vraag of de cao nog wel toekomst heeft en zo ja, hoe de cao van de toekomst er dan uit zal zien.
Capra Congres: De Ambtenaar van de toekomst, de toekomst van de ambtenaar
Toekomst van de cao? Cao van de toekomst!
door mr. L.C.J.Sprengers
1. Inleiding
In deze tijd wordt er regelmatig kritiek geuit op de cao, het overleg om tot cao-afspraken te komen en het juridisch stelsel waar dit is ingebed. Kritiek die bijvoorbeeld betrekking heeft op de regeldichtheid van cao-afspraken, het gebrek aan draagvlak voor de Cao vanwege het teruglopend ledental van vakbonden, de houtgreep van het overeenstemmingsvereiste in het cao-overleg bij de overheid, het te weinig kunnen inspelen op de behoefte aan maatwerk en de behoefte aan flexibilisering. In deze bijdrage wil ik ingaan op de vraag of de cao nog wel toekomst heeft en zo ja, hoe de cao van de toekomst er dan uit zal zien .
2. Is er nog behoefte aan de cao?
De collectieve arbeidsvoorwaardenvorming, zowel in de marktsector als bij de overheid, vindt plaats in het overleg tussen werkgevers(organisaties) en vakbonden. In de Nederlandse arbeidsverhoudingen bestaat er grote bereidheid bij sociale partners op alle niveaus om in het overleg te investeren om tot goede resultaten te komen, in voldoende mate rekening houdend met elkaars belangen en de externe omstandigheden, waarin het land en de ondernemingen verkeren. Zowel op nationaal niveau, het afsluiten van sociale akkoorden, op bedrijfstakniveau of op ondernemingsniveau is deze grondhouding breed aan te treffen. De wijze waarop het arbeidsvoorwaardenoverleg zich voltrekt is dan ook een van de belangrijkste pijlers van het poldermodel en mede van belang gebleken voor de groei van de welvaart in Nederland. Een model dat door de een verguisd wordt vanwege de stroperigheid en teveel gerichtheid op de aan de overlegtafel vertegenwoordigde belangen, en door de ander bejubeld vanwege de bijdrage aan de sociale cohesie in onze samenleving.
Een gevolg van teveel en te lang polderen kan zijn, dat (natuurlijke) tegenstellingen verbloemd worden en dat de uitkomsten van het overleg een te groot compromis-gehalte krijgen, waardoor het draagvlak voor de Cao onder druk kan komen te staan (zie hierna par. 3). De roep om meer ruimte voor individuele afspraken, voor meer maatwerk wordt groter. Een verschuiving van het overleg naar het individuele niveau tussen werkgever en werknemer. Deze roep kan zover gaan dat de vraag of er nog behoefte is aan collectief overleg zelfs aan de orde wordt gesteld.
Toch valt te constateren dat, ondanks alle mogelijke kritiek, er nog steeds behoefte bestaat -en ook zal blijven bestaan- aan het collectief afspreken van arbeidsvoorwaardenregelingen.
Vanuit werkgeversperspectief is deze behoefte in het algemeen groot. Zonder cao zouden arbeidsvoorwaardenafspraken op het individuele niveau geregeld moeten worden. Dit is veel arbeidsintensiever, biedt veel minder mogelijkheden om arbeidsvoorwaardenbeleid te voeren, zeker niet op bedrijfstakniveau of sectorgewijs, en kan gaan leiden tot een grotere diversiteit in de uitkomsten. Dit kan meer onrust in de organisatie teweeg brengen. Het onderhandelen over arbeidsvoorwaarden met een professioneel bestuurder aan werknemerszijde, niet in dienst van de werkgever, wordt daarom door de werkgevers nog steeds van groot belang geacht.
Maar ook aan werknemerszijde blijft de behoefte bestaan aan collectieve arbeidsvoorwaardenvorming. Arbeidsverhoudingen blijven in de kern op machtsverhoudingen gebaseerde verhoudingen. De geschiedenis van de vakbeweging illustreert dit duidelijk. Door de toegenomen mondigheid, de emancipatie van de werknemers de toegenomen medezeggenschap, is een overlegmodel ontstaan waarbij het karakter van de machtsverhouding meer naar de achtergrond schuift, zeker als jarenlang in goed overleg oplossingen bereikt worden om in te spelen op zich voordoende veranderingen. Maar bij tijd en wijle blijkt dat het soms toch nodig is om de overlegtafel te verlaten om aandacht te vragen voor ontstane problemen en om gedaan te krijgen dat er verandering wordt gebracht in de positie van werknemers. Denk bijvoorbeeld aan de acties in de schoonmaaksector, die het vizier mede hebben gericht op de opdrachtgevers, die door te lang of te eenzijdig alleen op de prijs te letten, de kwaliteit van het werk, arbeidsomstandigheden en beloning onder druk hebben gezet. Een zelfde ontwikkeling is nu zichtbaar in de thuiszorg als gevolg van de aanbestedingen in het kader van WMO. Een vakbond die met acties publieke aandacht vraagt voor de positie van bepaalde groepen werknemers, weet zo een onderwerp prominenter op de agenda te zetten. Dit kan niet altijd door alleen te blijven overleggen aan de cao-tafels worden bereikt. De historie van de arbeidsverhoudingen leert dat het een illusie is te denken dat onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden louter en alleen op basis van redelijke argumenten afgerond kunnen worden. Soms zullen posities ingenomen moeten worden niet alleen op basis van argumenten, maar ook op basis van belangen.
Een toekomst voor de cao zal er dan ook wel blijven. De behoefte aan het collectief regelen van arbeidsvoorwaarden is zowel aan de kant van de werkgevers als aan de kant van de werknemers nog steeds groot. Maar dat betekent niet dat er geen problemen zijn die aandacht verdienen.
3. Draagvlak voor de cao
Op 29 juni 2012 heeft de Minister van SZW aan de advies gevraagd aan de SER, vanwege de waarde van het stelsel van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming, over de vraag hoe het draagvlak hiervoor kan worden vergroot. De minister acht dit van belang vanwege de maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, decentralisering in de arbeidsvoorwaardenvormingen en flexibilisering in de arbeidsrelaties. De vraag is voorgelegd of in het licht van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt een herstructurering van het cao- en avv-stelsel wenselijk is.
In 2000 had Nederland 1,91 miljoen vakbondsleden, dit is teruggelopen in 2012 naar 1,85 miljoen. Mede door een toename van het aantal werknemers is de organisatiegraad gedaald van 25% naar 20%. Op grond van art. 14 Wet CAO dient de werkgever die aan de cao is gebonden, de arbeidsvoorwaarden uit de cao ook toe te passen op werknemers die geen vakbondslid zijn. In de overheidssectoren waar ambtenaren zijn dient de werkgever na het bereiken van een akkoord met de vakbonden de rechtspositieregeling dienovereenkomstig aan de inhoud van het akkoord aan te passen. Deze rechtspositieregeling regelt vervolgens de rechten (en verplichtingen) van zowel de vakbondsleden en de niet vakbondsleden. De wijze waarop het stelsel van collectieve arbeidsvoorwaardevorming is georganiseerd, zowel in de markt- als de overheidssectoren, maakt het eenvoudig om te kunnen profiteren van de uitkomsten van het collectief overleg, zonder dat een werknemer betalend lid van een vakbond hoeft te zijn. Dergelijke werknemers worden wel free-riders genoemd. Uit onderzoek blijkt dat de appreciatie van de uitkomsten van het cao-overleg hoog is, ook onder de free-riders. Ongeveer 80% van de mensen in Nederland is werkzaam op arbeidsvoorwaarden die resultaat zijn van het overleg met vakbonden en een vergelijkbaar percentage daarvan waardeert de uitkomsten van dit overleg. Hieruit komt niet het beeld naar voren dat ingrijpen noodzakelijk is. Maar als gekeken wordt naar de leeftijdsopbouw van de vakbondsleden, dan is de verwachting dat het aantal vakbondsleden in de nabije toekomst nog verder zal gaan dalen, zeker onder de werkende bevolking.
In de alledaagse praktijk valt ook te bemerken dat soms deelbelangen van een bepaalde groep werknemers, vaak de oudere werknemers, de stemming in de ledenraadpleging van de vakbond kunnen bepalen. Dit kan ten koste gaan van belangen van niet of minder aan de cao-tafel vertegenwoordigde in de onderneming werkzame personen, zoals bijvoorbeeld de flexibele schil en de zzp’ers.
Uit de rechtspraak blijkt soms dat als het overleg hapert er stugge juridische gevechten kunnen ontstaan. De gang van zaken bij de Brandweer Zuid Limburg is daar een goed voorbeeld van. Als uitvloeisel van rechtspraak van het Europees Hof van Justitie dient de tijd dat een brandweerman op de kazerne aanwezig is aangemerkt te worden als arbeidstijd. Dit heeft er toe geleid zowel landelijk als lokaal in het GO overleg is gevoerd over de wijzigingen die moesten worden doorgevoerd, waarbij met name een heet hangijzers werd op welke wijze de uren die als arbeidstijd aangemerkt moeten worden, beloond dienen te worden. Het voorstel van de werkgever Brandweer Zuid-Limburg hield in dat er meer actieve uren gewerkt moesten worden voor hetzelfde geld. In het lokaal GO is hierover geen overeenstemming bereikt. Dit heeft geleid tot het inwinnen van advies van de LAAC, die de werkgever in het gelijk stelde. Omdat het een advies betrof was het niet mogelijk om zonder het bereiken van overeenstemming in het GO tot uitvoering over te gaan. De werkgever heeft het toen over een ander boog gegooid door te stellen dat het feitelijk een wijziging van de werktijdregeling betrof, waarover instemming aan de OR werd gevraagd. Deze verleende geen instemming omdat hij van mening was dat het een onderwerp was dat in het overleg met de vakbonden thuis hoorde. De werkgever heeft getracht vervangende toestemming te krijgen via de in art. 36 WOR geregeld procedure. Zowel de kantonrechter Maastricht als het gerechtshof Den Bosch hebben deze toestemming niet verleend, omdat het een aangelegenheid betrof die betrekking had op de primaire arbeidsvoorwaarden en daarom thuis hoorde in het overleg met de vakbonden. De laatste juridisch etappe was een procedure om de vakbonden te dwingen het inmiddels aan de onderhandelingstafel bereikte akkoord te onderschrijven, nu de meerderheid van de achterban tijdens een ledenraadpleging voor had gestemd. Noch was er sprake van een afspraak dat de uitkomst van de ledenraadpleging bindend zou zijn voor de vakbond noch schreven de statuten van de vakbond dit voor. De vordering werd daarom door de voorzieningenrechter in kort geding afgewezen.Onlangs kwam in de publiciteit dat partijen inmiddels er uiteindelijk in zijn geslaagd een akkoord te bereiken over de dienstroosters. Het is aan te raden om op een moment dat het stof is gaan liggen het gehele traject te analyseren. Enerzijds kijkend naar de oorspronkelijk inzet en de uiteindelijke einduitkomst en anderzijds naar het verloop van het overleg in de verschillende fases. Daar zijn waarschijnlijk belangrijke lessen uit te trekken voor de verhoudingen binnen het collectief overleg binnen deze organisatie, maar zeer wel ook voor andere organisaties.
Dit is echter een voorbeeld van haperend overleg dat niet maatgevend is voor hoe het overleg in het algemeen functioneert, zo blijkt ook uit het recente SER-advies. De SER is van mening dat versterking van draagvlak voor de cao wenselijk is. Om de huidige rol in de arbeidsverhoudingen ook in de toekomst te blijven vervullen zullen cao-partijen ervoor moeten zorgen dat de cao relevant blijft voor betrokkenen en zodoende op steun kan blijven rekenen. Dat vraagt zowel aanpassing, van zowel inhoud als van het proces, aan de economische werkelijkheid, aan de sociaaleconomische werkelijkheid en aan de maatschappelijke opvattingen op zo’n manier dat de betrokkenen zich in de cao-afspraken herkennen en deze ook als evenwichtig ervaren.
Op zichzelf is de cao een flexibel instrument dat sneller aan te passen is aan nieuwe ontwikkelingen dan wetgeving. De SER ziet geen noodzaak voor aanpassing van wetgeving ter vergroting van het draagvlak voor de cao. De belangrijkste adviezen van de SER zijn gericht aan partijen aan de overlegtafel:
-inspelen op veranderingen vanuit de arbeidsmarkt, waarbij met name genoemd worden de opkomst van zzp’ers en buitenlandse werknemers, in Nederland werkzaam op buitenlandse arbeidsvoorwaarden. Bijvoorbeeld opleidingsvoorzieningen in de cao zouden ook opengesteld kunnen worden voor zzp’ers. Voorts verwijst de SER naar de maatregelen uit het sociaal akkoord die kunnen bijdragen aan draagvlak verbreding.
-het vergroten van de organisatiegraad vindt de SER van belang, maar laat het aan sociale partners zelf over om te bepalen op welke wijze dit valt te realiseren.
-het betrekken van leden en niet-leden bij het cao-overleg, waardoor de legitimiteit van de vakbonden in het cao-overleg wordt versterkt.
-verder gaan met maatwerk en heldere cao-teksten.
4. Verschillen tussen overlegstelsel in overheids -en marktsector
Bij de toekomst van de cao is voor de overheidssector de vraag of de overstap naar het marktstelsel plaats gaat vinden. In het initiatiefwetsvoorstel dat bij de Tweede Kamer aanhangig is, wordt daar van uitgegaan. Indien deze overstap wordt gemaakt zijn er een aantal
aspecten die daarbij bijzondere aandacht verdienen.
a. In combinatie met overgang aanstelling naar arbeidsovereenkomst?
De allereerste vraag is of het van toepassing verklaren van het CAO-recht automatisch moet betekenen dat dan ook de ambtelijke aanstelling zou moeten worden gewijzigd in een arbeidsovereenkomst. Van Peijpe heeft aangegeven dat de vraag gesteld kan worden of ambtenmaren eigenlijk ook niet een arbeidsovereenkomst hebben nu aan de aanstelling altijd een wilsovereenstemming ten grondslag ligt. Hij heeft daaraan de conclusie gekoppeld dat bij een minder traditionele opvatting over de ambtenarenstatus de eenzijdige aanstelling niet in de weg zou hoeven staan aan toepassing van de WCAO.
Ik denk dat het juridisch mogelijk is om met het aanbrengen van wijzigingen in de Aw en de Wet CAO het zo te regelen, dat de individueel arbeidsverhouding op basis van een eenzijdige aanstelling in het publiekrecht geregeld blijft, terwijl het collectieve arbeidsrecht voor de overheid op basis van het privaatrecht geregeld wordt. Ik zou daar echter niet voor zijn, omdat dan nog meer dan nu elementen van een ander stelsel worden ingebracht in het ambtenarenrecht, waardoor nog meer afbakeningsproblemen gaan ontstaan. De civiele rechter wordt dan de bevoegde rechter voor het CAO-recht bij de overheid. Individuele geschillen op basis van die CAO zouden onder de bestuursrechter blijven vallen. Indien een dergelijke stap gezet wordt, zou in ieder geval ook de civiele rechter bevoegd moeten worden verklaard om alle arbeidsgeschillen te behandelen, ook tussen ambtenaren en overheidswerkgever. In het voorliggende wetsontwerp, wordt zowel het individuele als het collectieve arbeidsrecht van toepassing op de overheidssectoren.
b. Budgetrecht
Als een van de argumenten tegen het van toepassing verklaren van het CAO-recht wordt wel aangevoerd dat daarmee het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging wordt aangetast. Het moet toch het parlement zijn, dat bepalende invloed op de overheidsfinanciën moet behouden.
Ik wil daar de navolgende twee argumenten tegen inbrengen:
Ten eerste hoeft het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging niet aangetast te worden en zal de situatie niet hoeven te wijzigen ten opzichte van de huidige situatie. Want ook nu worden er overeenkomsten gesloten met de vakbonden per sector, die vervolgens in een rechtspositiebesluit worden omgezet. Daarmee komt er een contractuele verplichting tot stand om het rechtspositiebesluit aan te passen. Ook in het kader van het CAO-recht bestaat de mogelijkheid om principe-akkoorden af te sluiten, waarbij ook aan werkgeverskant een voorbehoud gemaakt kan worden voor wat betreft de goedkeuring die nog verkregen moet worden.
Het tweede argument heeft betrekking op de invulling van de werkgeversrol. Een doelstelling, die ook aan het sectorenmodel ten grondslag ligt, is dat de politiek meer op afstand moet komen staan van het onderhandelingsproces. Dat betekent dat vooraf in het kader van het vaststellen van budgetten hier aandacht aan kan worden besteed en achteraf kan de politiek verantwoordelijke politiek aangesproken worden op het resultaat.
Als een gevolg van het overgaan naar het CAO-recht zou zijn, dat daardoor de werkgeversrol verder komt te staan van de politiek, dan sluit dat nog meer aan bij de doelstelling die ook met de introductie van het sectorenmodel werd nagestreefd.
c. Partijen betrokken bij het overleg.
Aan werknemerszijde zullen de vakorganisaties, die nu aan het overleg deelnemen ook na invoering van het CAO-recht als partij een CAO kunnen ondertekenen. Met name aan werkgeverskant zal ervoor gezorgd moeten worden dat er partijen zijn met rechtspersoonlijkheid die de werkgevers vertegenwoordigen. In de meeste sectoren is dat geen probleem en is daar al in voorzien. Bv. de Staat of de VNG. Met name in de onderwijssector zal gekeken moeten worden in welke mate nog een directe rol aan de Minister bij de onderhandelingen moet worden toegekend. Hetzelfde geldt ook voor de politiesector. Het ligt dan voor de hand om de werkgevers de onderhandelingen aan de CAO-tafel te laten verrichten. Zij zullen dan de onderhandelingsruimte moeten afstemmen met de Minister dan wel dat hierover meer algemene kaders voor worden afgesproken. Een situatie vergelijkbaar bv. met de gesubsidieerde en gepremieerde sector.
d. Binding van ambtenaren
De overheidswerkgever hoeft zich niet bezig te houden met de vraag of een ambtenaar wel of niet lid is van een vakbond. Het maakt in ieder geval geen verschil voor de binding van de ambtenaar aan de inhoud van de rechtspositionele afspraken, vastgelegd in een rechtspositiebesluit. De overheid stelt eenzijdig de regeling vast, die daarmee doorwerkt in de eenzijdige rechtsverhouding.
In het CAO-stelsel zijn vakbondsleden direct gebonden aan de wijziging van Cao-bepalingen. De directe doorwerking. Niet-leden van de vakbonden(en) die de CAO- afsluiten worden indirect via art. 14 Wet CAO gebonden of via de algemeen verbindend verklaring van Cao-bepalingen. Wat dat betreft bestaat het risico dat de binding van overheidswerknemer minder eenduidig wordt dan nu. Voor een zeer groot deel is dit te voorkomen door incorporeren van de CAO in de individuele arbeidsovereenkomsten. (zie ook hierna onder 5)
e. CAO met één vakbond
Door de overgang naar het Cao-stelsel verdwijnen zowel het overeenstemmingsvereiste als het meerderheidsvereiste. Dat betekent dat in vrije onderhandelingen getracht moet worden om tot overeenstemming te komen. Komt deze er niet dan kan het zijn er een CAO-loos tijdperk aantreedt, of dat een CAO wordt afgesloten met bv. maar een van de vakbonden. Van belang blijft dat de overheidswerkgevers en de vakbonden open en reëel Cao-overleg voeren. Gezien het feit dat de organisatiegraad in de overheidssector hoger is dan in de marktsector is er geen reden om aan te nemen dat de positie van de overheidsvakbonden aan de CAO-tafel zwakker is dan die van andere bonden in de marktsector. De mogelijkheid van meer diversificatie kan er voor zorgen dat partijen zeker bij langlopende onderhandelingen zich minder als gevangenen van elkaars standpunten beschouwen. Werkgevers kunnen met een minderheid van de vakbonden een patstelling trachten te doorbreken. Dit biedt meer ruimte voor varianten in het overleg.
Belangrijke randvoorwaarde is wel dat het collectief actierecht van vakorganisaties bij de overheid niet wordt ingeperkt, omdat er dan geen of onvoldoende middelen zijn om bij patstellingen druk uit te oefenen. Binnen de defensiesector is dat wel een probleem, Daarvoor is een voorbehoud is gemaakt bij de ratificatie van art. 6 lid 4 ESH en is bijzonder wetgeving tot stand gekomen.
f. Advies –en arbitrageregeling
In Nederland is er alleen voor de overheidssectoren een regeling met betrekking tot advies of arbitrage bij geschillen bij de collectieve onderhandelingen voorhanden. De verplichting om hierin te voorzien, zoals art. 6 lid 3 ESH die aan de Nederlandse wetgever oplegt, is voor de marktsector niet uitgewerkt. Bij het onderbrengen van het collectief overleg van de overheid onder het CAO-recht zou het aan te raden zijn om hierin wel te voorzien, hetgeen dan meteen ook voor de marktsector kan gelden. Het gaat om het creëren van een vrijwillige geschillenregeling.
5. Cao van de toekomst
Is er een toekomst voor de cao is de vraag opgeworpen aan het begin van deze bijdrage. Deze vraag kan op uiteenlopende gronden bevestigend beantwoord worden. Werkgevers blijven behoefte houden aan het collectief regelen van de arbeidsvoorwaarden, zowel op bedrijfstakniveau als op ondernemingsniveau. Daarbij bestaat behoefte aan een deskundige overlegpartner, die oog heeft voor de ontwikkelingen waar de werkgever(s) mee geconfronteerd worden en voldoende kan bijdragen aan draagvlak voor de arbeidsvoorwaardenafspraken. Werknemers waarderen nog steeds de rol van de vakbonden bij het afsluiten van collectieve arbeidsvoorwaarden, ondanks de afnemende organisatiegraad.
Er is dus een toekomst voor de cao. Maar hoe zal de cao voor de toekomst eruit zien? Het is niet gezegd dat alles bij hetzelfde zal blijven. Ik wil op drie onderwerpen die van invloed zijn op de cao van de toekomst verder ingaan:
a. de inhoud
b. het draagvlak
c. werkingssfeer
Ad a: de inhoud
Over de inhoud van de cao van de toekomst zijn de nodige ontwikkelingen waar te nemen in de verschillende sectoren. In veel sectoren, zeker ook binnen de overheid, zijn de afgelopen jaren (grote) stappen gezet om te komen tot een modernisering van de inhoud van de cao. Dit kan gaan om een nieuw van werk-naar-werkbeleid en heel vaak ook om maatregelen in het kader van de duurzame inzetbaarheid,. Het beter aansluiten van de regelingen in de cao bij de verschillende levensfases van de werknemers. De ruimte voor individuele keuzes wordt daarbij groter.
Een goed voorbeeld hiervan is de ontwikkeling in de sector waterschappen. Met ingang van 1 januari 2012 is het individuele keuzebudget in de ‘cao’ opgenomen. Het IKB is opgebouwd uit diverse collectieve en individuele regelingen. Geld uit verschillende regelingen is omgezet in een
persoonlijk budget, waarbij de keuze aan de werknemer is voor welke doelen dat geld ingezet gaat worden. Collectieve regelingen die hierbij betrokken zijn, zijn de eindejaarsuitkering, vakantietoeslag, collectieve resultatendeling, middelen uit vroegere senioren-regelingen en de levensloopbijdragen. Die regelingen komen te vervallen en maken plaats voor geld in het
IKB. Individuele regelingen zoals meerwerk, overwerk, prestatietoeslag en gratificaties blijven wel bestaan.
Deze ontwikkeling zal in de toekomst nog meer vervolg krijgen. Het sluit ook aan bij hetgeen de SER adviseert over de vernieuwing van de inhoud van de cao.
Ad b: draagvlak
In het SER-advies over draagvlak voor cao-afspraken is aangegeven dat verbreding van het draagvalk onder meer gerealiseerd moet worden door vergroting van de betrokkenheid van alle werknemers, naast vakbondsleden ook de niet-georganiseerde werknemers. Verbreding van draagvlak heeft niet alleen betrekking op de besluitvorming over het eindresultaat van de onderhandelingen, maar kan op veel meer momenten worden vormgegeven.
Een illustratief voorbeeld hiervan is de gang van zaken bij ING Verzekeren.
De samenwerking tussen ING Bank en ING Verzekeren is door toedoen van de Europese Commissie tot een einde gekomen. De twee bedrijfsonderdelen moesten splitsen. In de voorbereiding op een zelfstandige toekomst is ook gekeken naar de cao. Aansluiten bij de bedrijfstak cao voor het verzekeringswezen of een eigen ondernemings-cao afsluiten? Er is gekozen om eerst de laatste optie met de vakbonden te verkennen. Er is gekozen voor een nieuwe aanpak. Een groep van 40 mensen kreeg de taak om samen de cao voor 1 juli 2011 af te sluiten. Hierin participeerden leden van de ondernemingssraad, kaderleden, vakbondsbestuurders en medewerkers van HR. Uit een eerste verkenning vier thema’s benoemd:
• Echte sociale partners: volwaardige arbeidsverhoudingen;
• Beloning en Performance Management: de roep van de samenleving om een nieuwe kijk op variabele beloning;
• Maatwerk: het invoeren van Het Nieuwe Werken en persoonlijke budgetten;
• Vakmanschap en ontwikkeling: inzetbaarheid binnen en buiten het vak van medewerkers.
Voor deze thema’s zijn gemixte werkgroepen gemaakt, medezeggenschap, kaderleden en HR was steeds vertegenwoordigd in elke groep als ook een vakbondsbestuurder. De werkgroepen van deze thema’s gebruikten niet alleen elkaars input, maar ook die van alle andere medewerkers. Ruim 2500 medewerkers reageerden op de verspreide enquêtes. Daarnaast werden er medewerkerssessies georganiseerd met ‘cao on the road’. Wensen, verwachtingen, kritieken zijn hier uitgesproken en bediscussieerd. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een breed ondersteunde cao voor ING Verzekeringen.
Naast de verbreiding van het draagvlak bij de totstandkoming van de cao, kan ook gekeken worden naar de besluitvorming over het onderhandelingsresultaat. Ook op dit vlak zijn ontwikkelingen waarneembaar. Bijeenkomsten waar de resultaten bekend gemaakt worden van onderhandelingen over een cao of sociaal plan worden ook opengesteld voor niet-leden. Raadpleging vindt steeds vaker plaats met gebruikmaking van de moderne media, zoals internet. Maar zowel het verenigingsrecht als ook het huidig stelsel van het cao-recht gebaseerd op de Wet op de cao, met de daarin opgenomen directe binding van vakbondsleden met een akkoord, wijst op de formele besluitvorming door raadpleging van vakbondsleden. Aan de stem van niet-vakbondsleden wordt geen betekenis toegekend en daaraan zijn ook geen juridische gevolgen verbonden. Dit zou anders worden indien er ook een directe doorwerking zou worden toegekend aan een cao(wijziging) ook in de arbeidsrelatie tussen de gebonden werkgever en de ongeorganiseerde werknemer, de art. 14-werknemer. Hier zijn in het verleden al voorstellen toe gedaan.
Indien besloten wordt om de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming in de overheidssectoren onder werking van cao-recht te brengen, is dat bij uitstek een moment om aandacht te besteden aan de binding van de niet vakbondsleden aan de uitkomsten van de cao-onderhandelingen. Een probleem dat vanwege de aanstelling, de eenzijdige rechtsrelatie, die ten grondslag liggende aan de rechtspositie van ambtenaren, zich nu niet voordoet. De wijziging door de overheid van de rechtspositieregeling heeft rechtskracht voor alle ambtenaren, vakbondslid of niet. Het invaren van het arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid in het stelsel gebaseerd op de Wet Cao, zou tot een weloverwogen afweging moeten leiden of de ongebonden positie van de niet-vakbondsleden gewenst blijft. Eens te meer ook omdat deze vraag in de discussie over de toekomst van het cao-recht in de marktsector ook al herhaaldelijk is opgeworpen.
c. werkingssfeer
Een cao bepaalt de arbeidsvoorwaarden door de werkgevers in acht te nemen die lid zijn van de werkgeversorganisatie binnen een onderneming of bedrijfstak, die valt onder de werkingssfeerbepaling van een cao. Deze werkingssfeerbepaling komt doorslaggevende betekenis toe bij het algemeen verbindend verklaren van cao-bepalingen. Werkgevers die activiteiten verrichten die onder de werkingssfeer vallen van algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen zijn gehouden deze toe te passen ongeacht of zij lid zijn van de werkgeversorganisatie. Dit brengt met zich mee dat de afbakening van de werkingssfeerbepaling vaak in juridische procedures aan de orde gesteld wordt, geregeld in geschillen tussen werkgevers en cao-fondsen die afdracht van premies vorderen.
In de overheidssectoren wordt in de rechtspositieregeling of bij protocol de werkingssfeer van de sectorale regelingen bepaald. In sommige sectoren, de kabinetssectoren, omdat er maar één werkgever is. In andere sectoren omdat alle werkgevers aangesloten zijn bij de werkgeversorganisatie, zoals bij de decentrale overheden.
Toch kan het wel zo zijn dat in de toekomst de huidige afbakening van werkingssfeer van cao’s en van sectoren nog wijziging ondergaan. Twee ontwikkelingen zijn daarbij van belang.
Ten eerste de toenemende verschuiving van overheidstaken. Mede onder invloed van de plannen, zoals uitgewerkt in het regeerakkoord,[29] zullen er wijzigingen gaan plaatsvinden in de bestuurlijke organisatiestructuur. Met name de daaruit voortvloeiende groei van samenwerkingsverbanden kan de vraag of de huidige sectorale onderverdeling gehandhaafd moet blijven actueel maken. Samenwerkingsverbanden in de vorm van een gemeenschappelijke regeling kunnen ingebed worden in de gemeentelijke regeling van het car-uwo. Naarmate er meer samenwerkingsverbanden tussen verschillende decentrale overheden (provincie, gemeente en/of waterschap) gaan ontstaan kan de behoefte aan een andere indeling van sectoren toenemen. Dit kan zijn een samenvoeging van deze sectoren of een aparte sector waarin de rechtspositie voor dergelijke samenwerkingsverbanden wordt uit onderhandeld. Zeker bij het toenemen van bewegingen van personeel tussen werkgevers uit verschillende sectoren, al dan op projectmatige basis, kan de behoefte aan een verruiming van de werkingssfeer van een sector-cao toenemen.
Ten tweede kan het zijn dat in de kader van het van werk-naar-werk-beleid vaker werknemers, al dan niet tijdelijk, van de ene naar de andere werkgever overgeheveld worden. Dit kan in de vorm van detacheren of door overgaan naar een andere werkgever. Om een dergelijk beleid aantrekkelijker te kunnen maken kan de vraag aan de orde komen of het mogelijk is om door het afsluiten van bijvoorbeeld een regio-cao belemmeringen weggenomen kunnen worden.
Recent is in de publiciteit gekomen dat in de regio Eindhoven gekeken wordt of een regio-cao valt af te sluiten. ‘Brainport’ Eindhoven voorziet nu en in de toekomst problemen in het voorzien van de behoefte aan, veelal gespecialiseerd technisch personeel. De cao zou maatwerkoplossingen moeten gaan bieden om inzet van personeel van de ene naar de andere werkgever mogelijk te maken. Bijvoorbeeld een personeelslid die bij de ene werkgever zou moeten vertrekken met een regeling of waar tijdelijk geen werk voor is, zou werkzaam kunnen zijn bij een andere werkgever. De cao zou moeten faciliteren dat dit eenvoudig(er) kan en belemmeringen wegnemen. Zolang de verschillende werkgevers gebonden zijn aan uiteenlopende (ondernemings)cao’s, is niet de verwachting dat een dergelijke regio-cao de strekking en omvang van een bedrijfstak-cao zal krijgen, waarin het totaal van de arbeidsvoorwaarden geregeld zal worden. Het zal veeleer een cao worden waarin de condities van het uitwisselen van personeel worden geregeld. Hierin kunnen afspraken zijn opgenomen die met name tussen de werkgevers onderling binden als ook afspraken die rechten en verplichtingen van werknemers ingeval van detacheren of overgang regelen. Afhankelijk van de inhoud van de overeenkomst of er sprake is van een cao in de van de Wet op de cao, of van een ‘gewone’ overeenkomst tussen meerdere partijen.
Slot
Er is zonder meer een toekomst voor de cao. Voor de overheidssectoren is het de vraag of deze toekomst ligt binnen de kaders van het civiel arbeidsrecht of ingebed blijft binnen de kaders van het bestuursrecht. Dat is aan de wetgever. Hoe dan ook zal de inhoud van cao-afspraken in de nabije toekomst voor een deel wijzigen. De betrokkenheid van niet-vakbondsleden bij de totstandkoming van cao-afspraken zal worden vergroot en de huidige indeling in bedrijfstakken en sectoren zullen wijzigingen gaan ondervinden.
[1] Advocaat te Utrecht bij Sprengers Advocaten, voormalig hoogleraar Arbeidsverhoudingen bij de overheid, Albeda-leerstoel.
[2] Zie bijvoorbeeld het Akkoord van Wassenaar uit de jaren ’80 en het akkoord van het kabinet Rutte II met de sociale partners.
[3] Door middel van het afsluiten van bedrijfstak-cao’s die vaak ook algemeen verbindend verklaard worden.
[4] Door afspraken met lokale vakbonden of lokaal GO of met de ondernemingsraad.
[5] ‘Een goed functionerende overlegeconomie draagt bij aan versterking van het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie en daarmee aan het realiseren van de sociaal economische doelstellingen’, SER-Advies verbreding draagvlak cao-afspraken,p.25, 2013.
[6] Meestal niet door degenen die direct betrokken zijn bij het overleg, maar vooral door degenen die zich niet of te weinig vertegenwoordigd voelen of die de uitkomsten van het cao-overleg als een (te) zwaar keurslijf ervaren.
[7] Zie A.T.J.M.Jacobs, Collectief Arbeidsrecht, p. 194 e.v., Deventer 2013. A.Ph.C.M.Jaspers en M.F.Baltussen, De toekomst van het cao-recht, Reeks Vereniging voor Arbeidsrecht nr. 39, Deventer 2011.
[8] Hetgeen heeft geleid tot de ‘Code verantwoordelijk marktgedrag in de schoonmaak –en glazenwassersbranche’ dd. 21 juni 2011.
[9] Adviesaanvraag draagvlak voor cao-afspraken dd. 29 juni 2012, AV/SDA/2012/8644.
[10] Zie SER advies Verbreding draagvlak cao-afspraken, p. 5-10. Free-riders komen overigens ook aan werkgeverszijde voor.
[11] Zoals blijkt uit de uitspraak van de kantonrechter Maastricht, zie hierna.
[12] Ktr. Maastricht 24 november 2010, LJN: BO7632, JAR 2011/33.
[13] Hof ‘s-Hertogenbosch 31 januari 2012, LJN: BV2621;JAR 2012/68.
[14] Vzgnr. Rb Maastricht 4 maart 2013.
[15] Zo stond te lezen op de website van de ABVAKABO op 13 september 2013.
[16] Onlangs is het ‘dossier Novio’ verschenen, waarin onderzoeksjournalist Bernard van Lammeren uitgebreid met de hoofdrolspelers gesproken heeft in een jarenlange juridische strijd tussen een ondernemingsraad en ondernemer. Voorts wordt daarin de juridische betekenis van de uitkomsten van deze procedures geanalyseerd door Robbert van ’t Kaar van de Universiteit van Amsterdam. Te downloaden op de website: old.sprengersadvocaten.test. Een voorbeeld van een analyse achteraf, waar ook buitenstaanders lessen uit kunnen trekken.
[17] Minimumtariefstelling in de cao voor zzp’ers stuit op problemen met het mededingingsrecht. Zzp’ers zijn ondernemers waardoor onderlinge prijsafspraken niet geoorloofd worden geacht.
[18] Verbeteren controle naleving cao, sectorplannen gericht op inzetbaarheid en betere balans tussen flexibiliteit en zekerheid, grotere betrokkenheid van sociale partners bij infrastructuur voor werk en inkomen, p. 26/27 SER-advies.
[19] Wetsontwerp Normalisering rechtspositie ambtenaren, Kamerstukken 32 550.
[20] T. van Peijpe, ‘Deze maand: AW of BW?’ SMA 2005-9, p. 403-405.
[21] Zo zal de verplichting aan overheidswerkgevers in art. 125 Aw om aangelegenheden die betrekking hebben op de ambtelijke rechtspositie in een rechtspositiereglement anders moeten worden geformuleerd. Als de overstap naar het CAO-recht wordt gemaakt.
[22] Zo zal in de Wet CAO aangegeven moeten worden dat waar in die wet sprake is van arbeidsovereenkomst, daaronder ook wordt verstaan een aanstelling bij de overheid.
[23] Zoals ik eerder heb aangegeven in ‘25 jaar collectief overleg bij de overheid: terug- en vooruitblik’, TAR 2008-10, p. 729-737.
[24] Zie art. 12i Militaire Ambtenarenwet waarin een verbod is opgenomen voor militaire ambtenaren om deel te nemen aan een staking en beperkingen zijn aangebracht t.a.v. deelname aan andere collectieve acties.
[25] Zie informatiebrochure Individueel Keuze Budget op de website van het A&OWaterschappen.nl
[26] Berber Bijman, “Samen keuzes maken in plaats van onderhandelen’ over de cao onderhandelingen bij ING-verzekeringen, in de uitgave van de AWVN, Werkgeven nummer 1, p. 8-11.
[27] F.B.J.Grapperhaus, ‘De wenselijkheid van een nieuwe regeling voor de verhouding van niet-gebonden werknemers tot een cao’ SR 2002, p. 184-1990. E.N.Franx-Schaap, L.I.Hofstee, P.Th.Sick, L.C.J Sprengers, ‘Samenloop op zijn beloop laten of de knoop ontrafelen?’ opgenomen in ‘De toekomst van het cao-recht’, VvA nr. 37, 2011, p. 166-172 en Blekman e.a. “Nieuwe vorm van legitimering van het cao-stelsel, eveneens opgenomen ‘De toekomst van het cao-recht’, VvA nr. 37, 2011, p.225-250.
[28] Zie bijvoorbeeld HR 24-2-2012, LJN BU9889, Pensioenfonds Metalelectro/Vectro Aandrijftechniek BV; HR 4 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY2642 (Qizinimi Aplhen BV-FNV BG).
[29] Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD-PvdA 29 oktober 2012, p. 41-43.
[30] Esther Walstra, ‘Regio-cao moet Eindhoven opstuwen in de vaart der volkeren, Binnenlands Bestuur, 26 februari 2013.
