De Wet op de Ondernemingsraden (WOR) geldt sinds 1995 ook voor de overheidssectoren en is sindsdien de raamwetgeving voor alle ondernemingsraden in ons land. Maar wat betekenen de bijzondere bepalingen?
Uitgangspunt is dat de WOR zoveel mogelijk volledig van toepassing is op de overheidssectoren. Dat betekent dat ook de terminologie van de WOR geldt voor overheidsorganisaties, inclusief begrippen als ondernemer en onderneming. (Alleen defensie en onderwijs hebben aparte medezeggenschapsregelingen.)
Bijzondere bepalingen
In een apart WOR-hoofdstuk (7b) zijn de bijzondere bepalingen voor de ondernemingsraad bij de overheid opgenomen. Alle andere bepalingen die de WOR bevat, zijn dus volledig van toepassing op overheidsondernemingsraden. Behalve wanneer daarvoor een wijziging is opgenomen in de bijzondere bepalingen. De basisgedachte was: alleen waar de overheid bijzondere kenmerken heeft die de gewone regels van de WOR moeilijk toepasbaar maken, is een aparte regeling nodig. De belangrijkste twee afwijkende bepalingen gaan over:
• de bestuurder
• het primaat van de politiek
Bestuurder
In overheidsorganisaties zijn er meestal politieke bestuurders en daarnaast ook ambtelijke bestuurders aanwezig. De hoogste ambtelijke bestuurder voert het overleg met de ondernemingsraad, de bestuurder dus die leidinggeeft aan de ambtelijke organisatie. Uit de definitie van het begrip bestuurder in artikel 1 van de WOR, blijkt al uit dat dit zo is. Vereist is immers dat de bestuurder de hoogste zeggenschap uitoefent bij de leiding van de arbeid. De politieke bestuurders zijn niet belast met het aansturen van de ambtelijke organisatie, ofwel het leidinggeven aan de arbeid.
Om aan elke twijfel hierover een eind te maken, staat in artikel 46d sub a WOR een lijst van politieke functionarissen die niet als bestuurder kunnen worden aangemerkt voor toepassing van de WOR. In die lijst staan onder meer: de minister of staatssecretaris, de commissaris van de koningin of een lid van gedeputeerde staten of provinciale staten, een burgemeester of een lid van het College van B&W of van de gemeenteraad.
Voor het overleg met de vakbonden is dit overigens anders geregeld. Overleg met de vakbonden over de arbeidsvoorwaarden in overheidsorganisatie wordt nu juist wél gevoerd door een politieke functionaris, namelijk degene die personeelsaangelegenheden in zijn portefeuille heeft. In de rechtspraak blijkt dat zich nauwelijks problemen voordoen over het begrip ‘bestuurder’ bij de overheid.
Primaat van de politiek
Dat laatste kan je niet zeggen van de bepaling over het primaat van de politiek. Daarover is juist veel te doen in de rechtspraak.
Het primaat van de politiek is geregeld in artikel 46d sub b WOR. Hier staat omschreven waarover [curs] geen overleg [/] met de ondernemingsraad (als bedoeld in artikel 23 WOR) gevoerd hoeft te worden. Namelijk: aangelegenheden die betrekking hebben op de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen, het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken. Wanneer een aangelegenheid dus valt onder het vaststellen van, het beleid van of de uitvoering van een publiekrechtelijke taak, heeft de or bij de overheid daar geen overlegbevoegdheden over.
Het instemmingsrecht en het adviesrecht vereist dat er overleg over gevoerd wordt. Daarom wordt ervan uitgegaan dat ondernemingsraden bij de overheid géén instemmings- of adviesrecht hebben over zaken die onder artikel 46d van de WOR vallen.
Deze inperking van de medezeggenschap kent één uitzondering. Als het gaat om de gevolgen voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen, moet de ondernemingsraad wél worden geraadpleegd.
Rechtspraak over primaat van de politiek
Inmiddels heeft de Hoge Raad negenmaal moeten oordelen over de bepaling van het primaat van de politiek. Eind 2020 publiceerde de Vereniging voor Arbeidsrecht een onderzoek over 25 jaar rechtspraak over het primaat van de politiek in de WOR.
Uit dit onderzoek blijkt dat de Hoge Raad het primaat van de politiek als volgt uitlegt:
• Besluiten van democratisch gecontroleerde organen en besluiten in een politieke context genomen, vallen onder het primaat van de politiek.
• De uitzondering voor de personele gevolgen geldt, wanneer het besluit die personele gevolgen moet regelen. Als personele gevolgen inherent zijn aan het besluit maar pas in later concreet zullen worden uitgewerkt, geldt het primaat van de politiek zolang het besluit niet gaat om het regelen van die personele gevolgen. Het is niet aan de rechter om besluiten van democratisch gecontroleerde overheidsorganen te toetsen. Gaat het om personele gevolgen en heeft de or wel een bevoegdheid, dan moet de toetsing van de rechter zich beperken tot de afweging van die personele gevolgen.
• Wordt aan de or een bovenwettelijk adviesrecht toegekend, dan moet de ondernemer wel advies vragen aan de or. Maar vervolgens is de beroepsprocedure bij de Ondernemingskamer niet van toepassing vanwege het primaat van de politiek. (Afwijkend van extra bevoegdheden in de andere sectoren.)
• Bij gefaseerde besluitvorming kan het primaat van de politiek toch van toepassing zijn in fases ná de politieke besluitvorming, wanneer in die fases niet de personele gevolgen concreet geregeld worden.
Conclusie is dat deze bepaling strikter wordt uitgelegd in de rechtspraak dan de wetgever bedoeld lijkt te hebben.
Petitie
Op dit moment speelt dan ook een debat: over de vraag of de rechtspraak niet te ver is doorgeschoten, maar ook of aanpassing van de bepaling over het primaat van de politiek gewenst is. Ondernemingsraden bij de overheid, vakbonden en deskundigen hebben het initiatief genomen om een petitie aan te bieden aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de vaste Kamercommissie, om te komen tot een aanpassing van deze bepalingen in de WOR. Meer informatie, zie: www.invloedmedezeggenschapoverheid.nl.
Theorie en praktijk
Hoewel de rechtspraak vrij strikt is over de ruimte van de medezeggenschap bij de overheid, komt het in de praktijk regelmatig voor dat ondernemingsraden er ruimer betrokken worden dan op basis van de uitleg van de wet in de rechtspraak zou moeten. In veel gevallen bestaat de bereidheid om een overheidsondernemingsraad te informeren en met hem overleg te voeren (informatie- en overlegrecht) in een overlegvergadering, over een aangelegenheid die strikt genomen onder het primaat van de politiek valt. Dit is ook niet zo vreemd, omdat de overheidsorganisatie in een glazen huis functioneert voor veel onderwerpen. Wat besproken wordt in de Tweede Kamer, Provinciale Staten of de gemeenteraad is meestal openbaar. Het zou ook vreemd zijn om ondernemingsraden informatie te onthouden die daarna publiekelijk gedeeld wordt met de hele samenleving.
Ondernemingsraden bij de overheid kunnen ook de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gebruiken om informatie op te vragen.
Maar voor het goed functioneren van de medezeggenschap bij de overheid zou het beter zijn als de regeling op dit vlak verbetert, zodat deze ondernemingsraden niet meer afhankelijk zijn van de bereidheid van hun overlegpartner om hen wel of niet te betrekken bij zaken.
Reeks De Wettelijke rechten van de OR uitgelegd
1. Artikel 24 voor wezenlijke invloed
2. Het initiatiefrecht: ‘verstopte’ bevoegdheid met veel mogelijkheden
3. Zorgtaken van de OR
4. Zes tips voor omgaan met vertrouwelijke informatie
5. WOR bij de overheid: Rechtspraak strikter dan bedoeld
6. Het OR-reglement: wat legt de OR allemaal vast?
7. Faciliteiten voor de OR
